3/1999

Forum Wirtschaftsethik Forum Wirtschaftsethik

Institutionen stellen sich vor

Michael H. Wiehen „Transparency International – Eine Einführung“ 1. Korruption gehört zu den größten Herausforderungen unserer Zeit. Korruption unterhöhlt Demokratie und verantwortliche Regierungsführung, schädigt das Gemeinwohl zum Nutzen weniger, führt zur Verschwendung von Ressourcen, schädigt die Privatwirtschaft und trifft besonders die Armen. Korruption ist ein globales Problem. 2. Transparency International (TI), die einzige internationale Nichtregierungs- Organisation, die weltweit gegen die Korruption kämpft, mit dem internationalen Sekretariat in Berlin und ca. 70 Nationalen Sektionen in ebenso vielen Ländern, wurde 1993 gegründet und hat sich seither zu einer effektiven und ernstgenommenen, global arbeitenden Institution entwickelt. 3. TI versucht Korruption einzudämmen durch die Mobilisierung von nationalen und internationalen Koalitionen zwischen Regierungen, der Zivilgesellschaft, der Wirtschaft und u.U. den nationalen und multilateralen Kapitalhilfe- Institutionen. Schwerpunkt von TI’s Arbeit ist Prävention durch strukturelle Reform. TI deckt keine Einzelfälle von Korruption auf und ist parteipolitisch unabhängig. Die Mitarbeiter von TI sind aus ethischen, humanitären, gesamtwirtschaftlichen und konstitutionellen Gründen im Kampf gegen die Korruption engagiert. Viele der erfahrensten Mitarbeiter von TI arbeiten ehrenamtlich. 4. Die weltweite Arbeit von TI wird im wesentlichen durch finanzielle Förderung durch staatliche und multilaterale Institutionen, Stiftungen und Wirtschaftsorganisationen ermöglicht. 5. Das Internationale Sekretariat in Berlin hat heute einen Stab von zwanzig bezahlten Mitarbeitern, wird sich aber auch in Zukunft auf die Mitarbeit vieler freiwilliger Freunde in aller Welt verlassen können. Der dreiköpfige geschäftsführende Vorstand des „Vereins“ wird von einem erweiterten Vorstand unterstützt, dem zur Zeit insgesamt 13 Mitglieder (aus zehn verschiedenen Ländern) angehören, sowie einem Beirat mit 31 Mitgliedern und einem Wissenschaftlichen Beirat („Council on Governance Research“). 6. Die ca. 70 Nationalen Sektionen sind mit TI affiliiert und teilen TI’s Arbeitsgrundsätze und -ziele, sind aber ansonsten sowohl finanziell als auch in ihrer Prioritätensetzung weitgehend selbständig. Die Nationalen Sektionen in den Industrieländern finanzieren sich ausschließlich aus Mitgliedsbeiträgen und Spenden; Sektionen in Entwicklungs- und Schwellenländern erhalten auch Unterstützung aus bilateraler Entwicklungshilfe, von internationalen Organisationen wie der EU, UNDP, Weltbank und von Stiftungen. 7. TI hat inzwischen weltweit bei Bürgern, Regierungen, Organisationen und der Zivilgesellschaft, denen es ein Anliegen ist, dem Missbrauch öffentlicher Macht zu privatem Nutzen Einhalt zu gebieten, breites Interesse gefunden. Korruption ist kein Tabu-Thema mehr. In immer mehr Ländern verlangen Medien, die Zivilgesellschaft und Führungspersönlichkeiten aus Politik und Wirtschaft nach staatlichen Reformen, verstärkter Verantwortlichkeit von Politikern und Beamten und größerer Transparenz bei Entscheidungsprozessen. 8. TI hat zu Beginn den Kampf gegen die „große Korruption in internationalen Geschäftsbeziehungen“ aufgenommen, und das ist weiterhin ein Schwerpunkt. Aber gerade einige der Sektionen haben gezeigt, dass der Kampf gegen Wirtschaftskorruption wenig Aussicht auf Erfolg hat, solange die politische Korruption im Lande nicht eingeschränkt worden ist. Auf der anderen Seite des Spektrums haben einige Sektionen sich auf die Aufdeckung und Einschränkung der alltäglichen „kleinen“ oder „petty“ Korruption konzentriert, aus dem Gedanken heraus, dass für die meisten Bürger eines Landes die „kleinen“ Beträge, die von allen Repräsentanten des Staates vor der Erfüllung auch routinemäßiger Aktivitäten gefordert werden, nicht unbedingt „klein“ sind, und gerade in ihrer Summierung gesamtwirtschaftlich einen hohen finanziellen, aber auch sozialen Schaden zur Folge haben. Eine Verwaltung, die sich jeden Handgriff und jede Tätigkeit durch Schmiergelder extra bezahlen lässt, verliert sehr schnell den Respekt der Bevölkerung, und damit ihre politische Legitimation. 9. TI befaßt sich auch mit Problemen der Strafverfolgung und der Ahndung von Korruptionstaten, aber konzentriert sich mehr auf die Seite der Prävention: Koalitionen zu bilden zwischen Regierungen, der Geschäftswelt und der Zivilgesellschaft, auf nationaler wie auch auf internationaler Ebene, mit dem Ziel, Systeme, Gesetze, Regeln und Anschauungen zu ändern, so dass schließlich Korruption nicht mehr möglich ist, oder zumindest ein höheres Risiko beinhaltet, und nicht mehr rentabel genug ist. Ein wichtiger Ansprechpartner für TI ist immer die Öffentlichkeit, um deren Bewusstsein und Kenntnisse der Schäden durch Korruption, und die Möglichkeiten sie zu beeinflussen, zu schärfen. 10. Zu den erfolgreichsten Instrumenten, die TI entwickelt hat, gehören: die Integritätsanalyse aller zum Integritätssystem eines Landes gehörenden Institutionen; der Integritätsworkshop, normalerweise mit öffentlicher Integritätsverpflichtung aller Teilnehmer, üblicherweise Politiker, Regierungs- und Justizbeamte, Zivilgesellschaft und Medienvertreter; der Integritätspakt bei Vergabe vor allem größerer öffentlicher Bau-oder Lieferaufträge, mit dem Ziel der vertraglichen Einbindung des Auftraggebers, aller Anbieter und u.U. der Finanzierungsinstitution in einen bestechungsfreien Prozess; der Korruptions-Wahrnehmungs-Index („Corruption Perception Index“ oder CPI); die zweijährliche Internationale Anti-Korruptions-Konferenz (IACC); und das Handbuch für Nationale Integritätssysteme („Source Book“). 11. Integritätsanalyse und Workshop. Vielleicht die wertvollste Dienstleistung, die TI einer Regierung erbringen kann, ist die sogenannte Integritätsanalyse. In der Vergangenheit hat TI solche Analysen in vielen Ländern des Südens und Ostens durchgeführt. Die Veröffentlichung von immer mehr Korruptionsskandalen in den Industriestaaten legt es jedoch nahe, dass eine solche Arbeit auch in den Industriestaaten nützlich sein könnte. Ausgangspunkt ist die Erfahrung, dass sich Korruption durch staatlich verordnete Kampagnen oder Korruptionsbekämpfungsgesetze allein nicht wirksam angehen lässt. Vielmehr bedarf es eines ganzheitlichen Ansatzes, der die jeweilige Aufgabe jeder einzelnen gesellschaftlichen Institution im Integritätssystem einbezieht. Hier sind die klassischen staatlichen Institutionen - Polizei, Justiz, Rechnungshöfe – ebenso wichtig wie eine freie und unabhängige Presse und sozial verantwortliche Unternehmen. Insofern muss jeder Versuch, Korruption in einem Land zu unterbinden, damit beginnen, die Elemente dieses Systems auf Schwachstellen zu untersuchen. TI hat in einer Reihe von Ländern eine solche Analyse des Integritätssystems entweder selbst durchgeführt oder organisiert. Normalerweise werden die folgenden Gebiete abgedeckt: Mechanismen, die die Verantwortlichkeit und Transparenz des demokratischen Prozesses unterstützen, einschließlich Wahl- und Parlamentsrecht und -regeln und Parteien- und Wahlfinanzierung; Zuverlässigkeit und Transparenz der Verwaltungssysteme und des Beamtenrechts, einschließlich der finanziellen Regeln und Verantwortlichkeit der Entscheidungsträger; das Bestehen adäquater und zuverlässiger Kontroll- und Überwachungsorgane wie Rechnungshöfe und parlamentarische Budgetausschüsse; Unabhängigkeit der Rechtsprechungsorgane und das Bestehen von zuverlässigen rechtlichen Verfahren, Systemen und Praktiken; das Bestehen eines transparenten und verantwortlichen öffentlichen Beschaffungssystems; Freiheit der Medien; das Bestehen unabhängiger Institutionen (Ombudsman, Kommission) zur Ahndung von Korruptionsvergehen; und die Bildung einer kreativen Partnerschaft zwischen Regierung, Wirtschaft und Zivilgesellschaft. 12. Das bisher erfolgreichste Instrument zur Erarbeitung und Verarbeitung einer solchen Integritätsanalyse ist der Integrity Workshop, an dem über mehrere Tage hinweg repräsentative Vertreter aller Gruppen und Bürger eines Landes teilnehmen, gemeinsam Vorschläge für die Stärkung der Institutionen und Systeme entwerfen und diese dann durch die Medien der Öffentlichkeit vorstellen. Häufig enden solche Workshops mit einer konkreten Integritätsverpflichtung, der sich die Teilnehmer des Workshops freiwillig und öffentlich unterwerfen. Besonders effektiv - weil politisch verpflichtend - sind solche Zusagen, wenn sie kurz vor nationalen Wahlen stattfinden und sich unter den Teilnehmern des Workshops auch prominente Politiker befinden. 13. Besonders hilfreich für solche Workshops ist es, wenn vorher eine nationale Umfrage durchgeführt worden ist, aus der sich ergibt, wo die Bevölkerung die besonderen Schwachpunkte für Korruptionsanfälligkeit sieht. 14. TI-Integritätspakt. In Anbetracht der Tatsache, dass große Investitions- und Bauvorhaben zu signifikanten Kapitalflüssen führen und damit besonders korruptions-gefährdet sind, hat TI das Konzept des „Integritätspaktes“ entwickelt: Regierungen, die ihr gesamtes Integritätssystem verstärken wollen, dazu aber mehr Zeit brauchen, können für ausgewählte Projekte mit den Anbietern einen „Integritätspakt“ abschließen, durch den sich der Auftraggeber ebenso wie alle Anbieter zu einem bestechungsfreien Verhalten und zur Offenlegung aller Provisionszahlungen verpflichten und sich für den Fall von Verstößen spezifischen Vertragsstrafen wie Schadensersatz und Aussperrung unterwerfen. Dieses Konzept ist in Entwicklungsländern ebenso anwendbar wie in Industriestaaten. Es ist bisher nur wenige Male voll getestet worden, aber seine Anwendung hat jeweils dazu geführt, dass Unternehmen die Sicherheit hatten, in einem korruptionsfreien Wettbewerb anzutreten, und dass öffentlich finanzierte Großprojekte von den negativen Folgen der Korruption unberührt blieben. Die Anwendung in mehreren Ländern steht unmittelbar bevor. 15. Index. Eines der bekanntesten Produkte von TI ist der Korruptions- Wahrnehmungs-Index (CPI). Seit seinem ersten Erscheinen 1995 wird der CPI jährlich von Johann Graf Lambsdorff (Universität Göttingen) zusammengestellt und von TI veröffentlicht. Der CPI stellt die Gesamtwertung verschiedener Umfragen und Analysen zur Korruptionslage in einer Reihe von Ländern dar. Dabei gibt er wieder, wie die Korruption in diesen Ländern von international tätigen Geschäftsleuten, Risikoanalysten und der Öffentlichkeit allgemein eingeschätzt wird, denn weltweit vergleichbare empirische Daten gibt es noch nicht. Eine Arbeitsgruppe von TI arbeitet zur Zeit an einer Verfeinerung der Index-Methodologie und an einem zweiten Index, in dem die Bereitschaft der Industrie in verschiedenen Exportländern, Geschäfte durch Bestechung zu erkaufen, miteinander verglichen wird. 16. Internationale Anti-Korruptions- Konferenz. Seit 1997 besorgt TI das Sekretariat für die Internationalen Anti-Korruptions-Konferenzen (IACC). Die IACC bringt Fachleute auf dem Gebiet der Korruptionsbekämpfung aus aller Welt im Zweijahres-Rhythmus zusammen. Die Achte IACC, die vom 7. bis 11.September 1997 in Lima/Peru stattfand, hatte mehr als 1000 Teilnehmer aus 93 Ländern. Während frühere IACCs vorwiegend Themen aus der Strafverfolgung gewidmet waren, brachte die Achte IACC eine begrüßenswerte Öffnung und Ausweitung auf Themen der Prävention und die ökonomischen, sozialen, ethischen und moralischen Aspekte der Korruption, und die volle Einbeziehung der Zivilgesellschaft. Die Achte IACC endete mit der Verabschiedung der „Lima Deklaration gegen Korruption“, die einen breiten Katalog von Empfehlungen für Regierungen, internationale Organisationen und Bürger der ganzen Welt enthält. Die Neunte IACC findet vom 11.-14.Oktober 1999 in Durban/Südafrika statt. 17. Das Source Book. Ein anderes Produkt des TI Sekretariats, das weltweite Akzeptanz und Interesse gefunden hat, ist das „Handbuch für nationale Integritätssysteme“ („National Integrity Systems - Source Book“), das heute bereits in neun verschiedenen Sprachen vorliegt. Das Source Book ist eine Darstellung aller nationalen und internationalen Institutionen und Systeme, die zusammen das Integritätssystem eines Landes bestimmen. Es zeigt auf, welche Rolle diese Institutionen und Systeme bei der Absicherung der Integrität im öffentlichen Leben haben, und wo die neuralgischen Punkte sind, an denen Bestechung und Bestechlichkeit, und Korruption im allgemeinen, am häufigsten und leichtesten die Integrität untergraben und in Frage stellen. 18. TI’s Aktivitäten sind vielfältig und von Land zu Land verschieden. In den Industrie- und Exportländern des Nordens haben sich TI und seine dort angesiedelten Nationalen Sektionen bisher im wesentlichen um die „Angebotsseite“ (supply side) der Korruption gekümmert, aus der Einsicht, dass ein großer Teil der „großen Wirtschaftskorruption“ von Unternehmen der Exportländer in die Länder des Südens und Ostens mitexportiert wird. TI hat sich zunächst vor allem auf die Verabschiedung gesetzlicher und administrativer Regelungen konzentriert, die die transnationale Bestechung kriminalisieren und die steuerliche Absetzbarkeit von Bestechungsgeldern abschaffen und Bestechung und Bestechlichkeit allgemein schwieriger machen sollen. Mit dem Inkrafttreten der OECD Konvention zur Strafbarkeit der Bestechung ausländischer Amtsträger am 15. Februar 1999 ist ein großer Durchbruch erreicht worden. Mehr und mehr Länder haben inzwischen auch die steuerliche Absetzbarkeit beendet. TI hat durch die Mobilisierung der Öffentlichkeit und durch gezielte Lobbyarbeit in den Hauptstädten massgeblich zu diesen Erfolgen beigetragen. 19. Zusätzlich zu den Bemühungen um die OECD Konvention selbst arbeitet TI intensiv für eine effektive Umsetzung der die Konvention flankierenden „Empfehlungen“ der OECD vom Mai 1997, die u.a. auf endgültige Abschaffung der steuerlichen Absetzbarkeit von Bestechungsgeldern in allen Signatarstaaten, mehr Transparenz in Buchführungs- und Buchprüfungsregeln, und eine wirksamere internationale Rechtshilfe bei den Bemühungen um Eindämmung der Korruption zum Ziel haben. TI ist auch intensiv bemüht, den verschiedenen Konventionen und Abmachungen innerhalb der Europäischen Union und des Europarats zur Verabschiedung und schliesslich zur Umsetzung in das nationale Recht zu verhelfen. Außerdem ist TI bei der Europäischen Kommission, dem Europäischen Parlament, dem Europarat, den Vereinten Nationen, den Internationalen Finanzinstitutionen (Weltbank, Währungsfonds und Regionalbanken) und der Internationalen Handelskammer engagiert, zunächst mit Sensibilisierung dieser Institutionen zum Thema Korruptionsprävention, aber auch ganz konkret mit spezifischen Vorschlägen für Stärkung der Korruptionsbekämpfung. So hat TI es erreicht, dass die Beschaffungsrichtlinien der Weltbank in den letzten drei Jahren mehrfach modifiziert wurden; heute ist Schutz gegen „Betrug und Korruption“ bei Auftragsvergabe und -durchführung expressis verbis ein Ziel der Bank, und für den Fall von Verfehlungen sind harte Sanktionen angedroht, einschliesslich Aussperrung eines korrupten Anbieters bei zukünftigen von der Weltbank global finanzierten Projekten. 20. In den Importländern (sowohl den Entwicklungsländern wie in den osteuropäischen Transformationsstaaten) stehen Integritätsanalysen, Integrity Workshops und die Anwendung des Integritätpaktes im Mittelpunkt der Anstrengungen. TI und seine dortigen Sektionen bekämpfen dort die jeweils schlimmsten Manifestationen der Korruption, ob sie auf der „anbietenden“ oder der „nachfragenden Seite“ (demand side) zu finden sind. Erst in jüngster Zeit beginnen auch die Sektionen im Norden, sich der internen „Nachfrageseite“ zu widmen, seitdem immer mehr Fälle von Korruption bekannt werden. 21. Beispielhaft soll hier noch die Tätigkeit von TI-Deutschland kurz dargestellt werden. Die deutsche Sektion, seit kurzem mit einem Büro in München, hat sich in der Vergangenheit im wesentlichen auf die Verabschiedung der OECD Konvention und ihrer flankierenden Empfehlungen, insbesondere der Abschaffung der steuerlichen Absetzbarkeit, konzentriert. Nachdem die Kriminalisierung und die Steueränderung jetzt auf dem Gesetzeswege erreicht sind, verschiebt sich der Fokus auf die effektive Umsetzung dieser gesetzlichen Regeln (wie natürlich auch der parallelen Regeln aus der EU und dem Europarat) in die Realität. Hier sind sorgfältige Beobachtung und Monitoring gefragt. TI-Deutschland wurde offiziell von der OECD aufgefordert, eine Evaluierung der Umsetzung der OECD Konvention in das deutsche Recht einzureichen. Diese Evaluierung stellte sich als ein wesentliches Dokument bei der internen OECD-Partnerbesprechung über die erste Runde der Umsetzungen heraus. Aber auch Fragen der innerdeutschen Korruption stehen jetzt hoch auf unserer Prioritätenliste: TI-Deutschland hat eine Arbeitsgruppe „Korruption im deutschen Gesundheitswesen“ und arbeitet aktiv an der Verbesserung des Informations-Freiheits-Rechts, der Hermes-Regeln für Exportkreditversicherung, und den Bestimmungen für die Besetzung von Spitzenpositionen in öffentlich-rechtlich beherrschten Unterneh men. Schließlich bemüht TI-Deutschland sich, den deutschen Unternehmen, die sich auf die durch die OECD Konvention veränderte Rechtslage einstellen wollen, dies durch wirksame Verhaltensleitlinien („Codes of Conduct“) zu tun. 22. TI-Deutschland braucht für seine Aktivitäten weitere Unterstützung und würde sich über neue korporative und Einzelmitglieder freuen. Informationen bekommen Sie über das Büro (Anschrift siehe unten); im Internet finden Sie uns unter www.transparency.de.

Dr. Michael H. Wiehen Vorsitzender Transparency International German Chapter Belfortstr.3 D-81667 München Tel. 089-4895 4440 Fax 089-4895 4442.