3/1998

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Thema

Udo Di Fabio Der Staat - das Selbstverständliche zur Disposition gestellt Der Staat verliert seinen Glanz. Wer auf ihn die Rede bringt, gerät unweigerlich in die Defensive. Die im Gefolge der Weltwirtschaft heraufziehende Weltgesellschaft hat keine entsprechende politische Institution. Viele halten dies für einen Vorteil. Der Nationalstaat alter Prägung, gestern noch sicherer Hafen und Repräsentant des Gemeinwohls, erscheint heute als ungefragter Präzeptor, Quelle bürokratischer Gängelung und geldverschlingendes Ungeheuer. Deregulierung, Liberalisierung, Entschlackung, Umbau der Verwaltung, Subsidiarität: die Liste der Schlagworte ist lang, aber die Stoßrichtung klar erkennbar. Weniger Staat, mehr wirtschaftlicher Wettbewerb, mehr Eigenverantwortung, weniger hoheitliches Befehlen und mehr Kooperation sind die richtungsgebenden Wünsche. Dabei wächst der sich nach innen und außen öffnende Staat und die Vorstellung, die wir von ihm pflegen, über das hinaus, was in den Verfassungen westlicher Staaten als gefestigtes Fundament vorausgesetzt und festgeschrieben wird. In einem solchen Umbruch, ist der Blick auf das "Woher" nötig, um das "Wohin" abschätzen zu können. Die Hochkulturen der Menschheit entfalteten sich dort, wo politische Herrschaft entstand. Insofern ist der Staat als verstetigte, in Rechtsformen gegossene politische Herrschaft alt, sein Anfang ist der Anfang der Geschichte. Wer dagegen vom modernen Staat redet, blendet ein ganz bestimmtes Ideengebäude ein. Mit der anhebenden Neuzeit löst sich der Staat als Hülle territorialer Herrschaft gemeinsam mit dem Individuum aus den Umklammerungen von Familienverband, Stand und Religion. Dieses Abstreifen von gesellschaftlichen Bindungen, der Angriff auf Tradition und Position, ergriff die Gesellschaft und stürzte sie um. Das, was die Soziologie heute nüchtern als Ausdifferenzierung von Funktionssystemen beschreibt, war ein ungeheuerlicher Vorgang. Der moderne Freiheitsbegriff gewann seine Schärfe im Kampf gegen die integrative Gewalt einer gemeinsamen zwecksetzenden Weltdeutung. Ohne den seit Niccolò Machiavelli und Jean Bodin als verselbständigt gedachten, souveränen Fürstenstaat hätte es keinen Landfrieden, keinen sicheren Handel, keine Gewerbefreiheit, keine freie Wissenschaft und auch keine individuelle Freiheit in Europa gegeben. Sicher, von Anfang an war souveräne Herrschaft mit erheblichen Risiken behaftet, sie schützte vor traditionalen Zumutungen, vor klerikaler Geistesherrschaft, vor ungezügelter Gewalt und förderte eine moderne Infrastruktur, zugleich bedrohte sie aus ihrem Antrieb der Machtmehrung heraus auch stets dasjenige, was zu schützen sie vorgab. Aber moderne Wirtschaft, das Urvertrauen in die Gestaltungskraft jedes einzelnen, Rechtssicherheit, Bildung, Vernunft wären ohne den souveränen, als rationale Herrschaft geführten anstaltlichen Staat, wie ihn Max Weber so beeindruckend beschrieben hat, nicht möglich gewesen. Nachdem die öffentliche Gewalt im Verfassungsstaat unter demokratische, auch unter richterliche Kontrolle gestellt wurde, nachdem die Kanonenbootspolitik früherer Tage vergangen und ihr die überstaatliche Kooperation und der Interessenwettstreit in der Organisation des europäischen Staatenverbundes oder der WTO nachgefolgt ist, könnte man an sich dem geläuterten Staat eine Hymne widmen. Aber die Selbstbeschränkung und Öffnung politischer Macht hat Paradoxien sichtbar gemacht, die den Staat als Institution in Frage stellen. Eine der Paradoxien ergibt sich aus dem Umstand, daß der Staat Vorbild und Garant für die funktionale Verselbständigung wichtiger Rationalitätssphären wie Kunst, Wissenschaft oder Wirtschaft war und doch zugleich mit seinem integrativen Anspruch immer auch diese Freiheit bedrohte. Die funktionale Gliederung der Gesellschaft in wirtschaftliches, wissenschaftliches, politisches, religiöses Handeln hat Wohlstand und Freiheit ermöglicht, doch das Sehnen nach Einheit ist nicht untergegangen. Der moderne Staat hatte sich ein Stück weit bemüht, den großen integrativen Anspruch der Religion zu übernehmen. Im Zeitalter der Aufklärung und noch bei Hegel hielt man es für denkbar, daß er als gleichsam sittliches Wesen innergesellschaftlicher und überindividueller Bezugspunkt für das ethische Handeln der Bürger sein könne. Später wurde man technischer im Anspruch, der Staat solle kollektiver Akteur sein, der die schwache Kraft der einzelnen bündelt und es ihnen so ermöglicht, Welt und Gesellschaft zu gestalten - kollektiv als Volk und Nation schöpferische Freiheit auszuüben. Die Hybris des Nationalismus steigerte sich nicht zufällig im Moment der scheinbar vollständigen technischen Beherrschbarkeit der Welt. Abgelöst wurde diese beinah notwendig im großen europäischen Krieg kulminierende Übertreibung durch das Wohlfahrtsversprechen des Staates. Im Angesicht von tiefen Wirtschaftskrisen und unter der Bedrohung des totalitären Sozialismus wurde das integrative Erbe des Staates neu interpretiert. Die wirtschaftsliberale Grundhaltung, die schon im ersten großen Krieg dieses Jahrhunderts gelitten hatte, wurde vollends aufgegeben. Die Globalsteuerung der Wirtschaft, hoheitliche Eingriffe zur Beförderung sozialer Gerechtigkeit, der Ausbau der Sozialversicherung, abgabenfinanzierte Umverteilungen beherrschten nach 1945 die westlichen Gesellschaften. Der Staat legte sein ostentatives Machtgebahren nach und nach ab, aber er dehnte seine Machtsprüche in anderer Art wesentlich aus. Politik wurde nunmehr mit sogenannten Leistungsgesetzen gemacht, soziale und andere Anliegen in das Steuerrecht eingefügt, das Zivilrecht wurde in einigen Bereichen wie dem Arbeitsrecht oder dem Wohnraummietverhältnis stark umgestaltet, daneben wuchs aber zusätzlich auch das klassische Verwaltungsrecht, das etwa im Umweltrecht eine ganz neue Domäne fand. Die Öffentlichkeit hat sich gerne im Sozialstaat eingerichtet. Wie in einem Reflex wurden bei wirklichen oder vermeintlichen Mißständen noch in den achtziger Jahren stets nach dem Gesetzgeber gerufen oder Regierungen anklagend verantwortlich gemacht. Der Sozialstaat hatte sich die Attitüde angewöhnt, im Namen der sogenannten kleinen Leute Gemeinwohl gegen die Ellbogengesellschaft, gegen den Egoismus mächtiger Konzerne, skrupelloser Umweltverschmutzer durchzusetzen. Diese wählerwirksame Dramaturgie übertreibt indes ein weiteres Mal und überspannt das Legitimationspotential, das mit solchen Drehbüchern an sich zu erschließen ist. Das Bild vom Staat als Beschützer Davids gegen Goliath verkennt, daß David allein den Kampf gewonnen hat und genau daraus das biblische Bild seine symbolische Kraft bezieht. Die Großindustrie ist heute mit Umweltschutzauflagen bestens diszipliniert, mit hohen Tarifen und Lohnnebenkosten in die soziale Verantwortung eingebunden. Und sie sollen noch mehr tun, die Unternehmen sollen sich selbst verpflichten, zur Schaffung von Arbeitsplätzen und zu umweltfreundlichem Handeln. An das ethische Handeln der Unternehmer appellieren Vertreter des Staates und der politischen Öffentlichkeit. Aber wird bei zu lauter und zu einseitiger Mahnung damit nicht die Macht der einfachen Bürger ebenso wie ihre Willensfreiheit, ihre sittliche Autonomie geleugnet? Die Flugbewegungen der Freizeitgesellschaft, die Lust auf luxuriöse Kraftfahrzeuge oder die milliardenschwere Abgabenhinterziehung der Schattenwirtschaft gehen nicht auf das Verantwortungskonto großer Konzerne und verantwortungsloser Unternehmensvorstände. Die Politik sollte ihren präzeptoralen Habitus ablegen und auf moralisierende Dramaturgien eher verzichten. Dann würden getrennte Sphären der Verantwortung sichtbar, die der Staat mehr formal als material zusammenführen könnte. Die heute als Gegengewicht zum Wohlfahrtsstaat plazierte Forderung nach Wiederbelebung individueller Verantwortung, nach größerer Risikofreude und Einsatzbereitschaft ist wohlbegründet und doch machte ihre Erfüllung den Staat nicht entbehrlich, ebensowenig wie eine zusammenwachsende Weltwirtschaft ihn unmöglich macht. Die Politik im Staat sollte wieder das Bündnis mit ihren Bürgern suchen und nicht deren Stilisierung zu Objekten von Reklamefeldzügen erstreben. Politische Führung besteht seit jeher zwar auch aus Rhetorik und aus Versprechungen. Aber Format gewinnt Führung erst, wenn sie pragrammatische Visionen und einfache Wahrheiten anzubieten vermag, Wahrheiten, die im konkreten Handeln dann auch mutig sichtbar gemacht werden. Der Staat muß sich zurückbesinnen auf seine fundamentale Ordnungsfunktionen: Schutz vor Gewalt, Sicherung von Freiheit und Eigentum, Gewährung von Rechtssicherheit, Pflege einer modernen Infrastruktur, Garant für die zur sittlichen Selbstentscheidung befähigende Erziehung und Bildung, Helfer bei unverschuldeten Notlagen seiner Bürger. Die Verantwortung der Politik im Staat richtet sich aber auch auf die Erhaltung eines funktionsfähigen Staates selbst. Seine Einheit und Berechenbarkeit sind wertvolle Güter, die gerade dann gepflegt werden sollten, wenn die Demokratie zu einer Mehrebenen-Demokratie sich wandelt und die Verantwortungszurechnung zu Ebenen und Akteuren für den Bürger immer schwieriger wird. Aber all das ist nur möglich, wenn in der öffentlichen Meinung und im Bewußtsein jedes einzelnen die Notwendigkeit und Grenzen organisierter, demokratisch und rechtlich kontrollierter öffentlicher Gewalt lebendig bleibt und Politiker nach ihrem Handeln und ihren Sachaussagen in pragrammatischer Weise beurteilt werden. Aber derart wohlfeile Ratschläge gehen ins Leere, wenn sich die Überzeugung verbreitet, im Grunde sei "der Staat" nicht länger nötig, zumindest nicht in der Form, die er in der geschichtlichen Entwicklung der Neuzeit angenommen hat. Der Staat ist ein Begriff, unter dem die öffentliche Gewalt mit dem Anspruch auf legitime kollektiv verbindliche Entscheidung auf ein Territorium und Volk begrenzt und in diesem Raum als souverän gesetzt wurde. Schon die Rede im Singular ist heute nur noch schwer durchzuhalten. Die Organisation öffentlicher Gewalt ist auf dem besten Wege, unübersichtlich wie ein Netz von Unternehmesbeteiligungen zu werden. Wer dabei beherrschend ist - Parteivorsitzende, Bundeskanzler, Minister, Ministerpräsidenten, Bundesrat, EG-Kommissare, Rat der Europäischen Gemeinschaften, Bundesverfassungsgericht, Europäischer Gerichtshof -, das steht in den meisten Fällen nicht von vornherein fest und kann zum Gegenstand komplizierter Rechtsbetrachtungen werden. In der Praxis setzt sich aber eher ein kooperativer Verhandlungsstil der Amtsinhaber untereinander und mit den Vertretern organisierter gesellschaftlicher Interessen durch. Die große handlungsfähige, als Subjekt auftretende Rechtsperson des Staates, das kollektive alter ego des freien Bürgers, verblaßt, verliert seine Gestalt in Netzwerken und im dichten Kokon eingegangener Rechtsbindungen. Aber damit verliert auch die Idee der sittlichen Bindung des Staates wie die der Bürger seine Voraussetzung. Im Dickicht der Vernetzung wird die klare Verantwortungszurechnung unmöglich. Wo immer mehr ausgehandelt und immer weniger autoritativ verbindlich in transparenten Verfahren entschieden wird, zerreißt das einigende Band zwischen Bürger und Staat, geraten der öffentliche Diskurs und die demokratische Kontrolle auf das Abstellgleis der Beliebigkeit. Diese Entwicklung führt beileibe nicht zu einem Verschwinden politischer Herrschaft und öffentlicher Gewalten, aber die Institution des Staates weicht, seine nachlassende Idee und schwindende Prägekraft macht Neuem Platz. Die Bürger müssen sich auf Unsicherheit einrichten und ein neues Verhältnis zu dem suchen, was an die Stelle dieser modernen Institution treten wird. Die Vormoderne mit ihrer starken personellen Symbolik zeigt, daß Einheit auch anders als im und durch den Staat repräsentiert werden kann. Den Funktionsbeweis müßte das Neue noch antreten, aber der umstandslose Weg zurück zum Nationalstaat alter Art ist versperrt. Der vom seinem integrativen Mythos befreite Staat muß als res publica, als Angelegenheit aller wieder in Besitz genommen und in seiner Unentbehrlichkeit für Sicherheit und kollektiver Freiheitsgewährleistung deutlicher erkannt werden. Dies gilt umso mehr als der Staat seine territoriale Abgeschlossenheit und seine Undurchdringlichkeit einbüßt. Auch die selbstbewußten und selbstverantwortlichen Bürger brauchen einen kollektiven Akteur, mag er sich auch in seinen Gestaltungsansprüchen und Versprechen wieder mehr bescheiden. Den Sirengesängen von der staatenlosen Weltgesellschaft, die nur noch das übermächtige Organisationsprinzip der Rentabilität kennt, sollte nicht gefolgt werden. Auch die ungestüme Weltwirtschaft könnte andernfalls mit Reue, und schneller als ihr lieb ist, das verlorene Gut gesellschaftlicher Ordnung und Rechtssicherheit zurückwünschen.

Prof. Dr. Dr. Udo Di Fabio nstitut für Politik und Öffentliches Recht der Ludwig-Maximilians-Universität München Prof. Huber Platz 2 80539 München Tel:/Fax: 089/79367021