Das 2. Finanzmarktförderungsgesetz hat Mitte 1994 erstmals ein breiteres gesetzliches Fundament für das Kapitalmarktrecht geschaffen, das bisher nur in Bruchstücken anderer Gesetze vorkam, sieht man einmal vom Börsengesetz ab. Kapitalmarktrecht bedeutet sowohl den Funktionsschutz der Kapitalmärkte, als auch den Individualschutz der Anleger. Grundlage der deutschen Regelung sind die Insiderrichtlinie, die Tansparenzrichtlinie und Teile der Wertpapierdienstleistungsrichtlinie der EU, die einen einheitlichen Rahmen für die EU-Staaten schaffen. Die deutschen Regelungen kamen relativ spät, jedenfalls erst nach Ablauf der europarechtlichen Umsetzungsfrist. Ein Hinweis darauf, wie schwer man sich hierzulande noch mit dieser Problematik tut.
Wesentlicher Bestandteil des 2. FinMFördG sind die Änderungen des Börsengesetzes und das Wertpapierhandelsgesetz (WpHG). Neu ist die mehrstufige Aufsicht über den Wertpapierhandel und die Wertpapierdienstleistungen. Dreh- und Angelpunkt ist das neue Bundesaufsichtsamt für den Wertpapierhandel mit Sitz in Frankfurt. Dies auch als "Börsenpolizei" bezeichnete Amt hat zur Hauptaufgabe Mißständen entgegenzuwirken, welche die ordnungsmäßige Durchführung des Wertpapierhandels beeinträchtigen oder erhebliche Nachteile für den Wertpapiermarkt bewirken können (§ 4 WpHG). Ein weites Aufgabenfeld. Tatsächlich hat das Amt schon im ersten Jahr seines Bestehens mehrere Fälle von Insidergeschäften aufgedeckt. Entsprechende Verurteilungen folgten. Zweites Standbein der Aufsicht über den Wertpapierhandel ist die Schaffung von Handelsüberwachungsstellen an den Börsen, die den Handel und die Geschäftsabwicklung an der jeweiligen Börse überwachen (§ 1b BörsG). Eine Funktion, die es bisher in dieser Form nicht gab, da man davon ausging, daß die von den Maklern festgestellten amtlichen Kurse richtig, im Sinne von Neutralität und Fairneß, waren.
Neben dieser öffentlichen Aufsicht verpflichtet das WpHG die Wertpapierdienstleister und das sind eben vorrangig Banken selbst, so organisiert zu sein, daß bei der Erbringung der Wertpapierdienstleistung Interessenkonflikte zwischen dem Wertapierdienstleistungsunternehmen und seinen Kunden oder Interessenkonflikte zwischen verschiedenen Kunden des Wertapierdienstleistungsunternehmens möglichst gering sind und über angemessene interne Kontrollverfahren zu verfügen, die geeignet sind, Verstößen gegen die Verpflichtungen nach dem WpHG entgegenzuwirken (§ 33 Ziffer 2 und 3 WpHG). Dies ist die gesetzliche Grundlage für die Compliance Organisation der Banken.
Erstmals gibt es Strafnormen, die die Verbotsnormen flankieren. Verstöße gegen das Verbot des Insiderhandelns können mit bis zu fünf Jahren Freiheitsstrafe oder Geldstrafe geahndet werden.
Der Eifer des europäischen bzw. deutschen Gesetzgebers kam nicht von ungefähr. Die Erfahrungen mit einer effizienten Insiderüberwachung und Handelskontrolle reichen in den Vereinigten Staaten bis zurück zum "schwarzen Freitag" in den 20er-Jahren. Tatsächlich haben die USA wohl eines der effizientesten Kontrollorgane mit der SEC . Auch in Großbritannien war man im Verhältnis zu den übrigen europäischen Staaten im Hinblick auf Insiderüberwachung und Handelskontrolle einige Schritte voraus. Es verwundert also nicht, wenn von seiten großer amerikanischer Anleger immer wieder der Vorwurf kam, Deutschland sei als Handelsplatz und Anlagestandort mangels effizienter Überwachung nicht geeignet. Hinter den gesetzlichen Regelungen steht also das durchaus legitime Interesse, Deutschland für ausländische Anleger wieder attraktiver zu machen und so die Wettbewerbsfähigkeit des Finanzplatzes Deutschland zu steigern. So wie der Finanzplatz am Vorhandensein einer neutralen Aufsicht gemessen wird, so wird der einzelne Wettbewerber daran gemessen, ob er über ein effizientes Compliance-System verfügt. Die internationale Ausrichtung der großen Anleger führt zu Verlagerungen des Kapitals in Orte denen man sichere Geschäftsabwicklung zutraut.
Als erste reagierte die Deutsche Bank AG und führte, damals noch auf freiwilliger Basis, eine Compliance-Organisation ein, die in vielen Punkten dem anglo-amerikanischen Vorbild folgt. Diese Vorgaben wurden im Rahmen der sich schon abzeichnenden gesetzlichen Regelungen vom Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen aufgegriffen und nach intensiver Diskussion im Bundesverband Deutscher Banken, bzw. im Zentralen Kreditausschuß, als "Leitsätze für Mitarbeitergeschäfte" am 30.12.1993 verbindlich gemacht. Gleichzeitig veröffentlichte der Bundesverband Deutscher Banken ein Schreiben über vertrauensbildende Maßnahmen im Wertpapiergeschäft (Compliance) das den organisatorischen Rahmen für die Überwachung der Geschäfte vorgab.
Demnach ist es organisatorisch unbedingt erforderlich in einer Bank einen Compliance-Officer zu bestellen, dessen Abteilung die Aufgabe hat das Aufkommen compliance-relevanter Informationen im Haus und außer Haus zu erfassen (Informationsmanagement). Compliance- relevante Informationen sind im wesentlichen Insider-Informationen. Beispiele für compliance-relevante Informationen sind etwa Kapitalmaßnahmen bei einem von der Bank betreuten Unternehmen oder auch das Vorliegen einer kursbeeinflussenden Order. Dieses Informationsaufkommen, und Erfahrungen haben gezeigt, daß sich bei etwa 3 bis 5 % des gesamten Informationsaufkommens um compliance-relevante Informationen handelt, muß bei der Compliance-Stelle eingehen und dort bewertet werden. Compliance entscheidet ob die börsennotierte Aktie des von der Compliance-relevanten Information betroffenen Unternehmens auf eine Beobachtungsliste (watch-list) oder eine Verbotsliste (restricted-list) gesetzt wird. EDV-technisch unterstützt ist es Compliance durch den Abgleich mit den getätigten Wertpapiergeschäften möglich, Geschäfte in den betroffenen Werten zu erkennen. Regelfall ist die Aufnahme eines Wertes in die watch-list. Hier wird nur bei Kollisionen von Geschäften nach den näheren Hintergründen der Geschäfte gefragt und entsprechende Maßnahmen getroffen. Absoluter Ausnahmefall soll die Anwendung der restricted-list bleiben. Hat die compliance-relevante Information wahrscheinlich Auswirkungen auf die Bank oder verbundene Unternehmen kann es ratsam sein Handelsverbote auszusprechen, also Eigenhandel, Mitarbeitergeschäfte und aktive Kundenberatung zu untersagen. Dies kann natürlich nur über einen relativ kurzen Zeitraum erfolgen und muß entsprechend kommuniziert werden. Es besteht die Gefahr, daß die Information nach außen dringt, ein bestimmter Wert sei auf der restricted list. Die restricted list ist daher nur ultima ratio.
Flankiert werden diese Maßnahmen durch die Einrichtung von Vertraulichkeitsbereichen (chinese-walls). Um das sensible Informationsaufkommen auf bestimmte Bereiche begrenzt zu halten und gerade dadurch andere Bereiche in ihrer Handlungsfreiheit nicht zu beschränken haben die Banken Vertraulichkeitsbereiche gebildet. Die um organisatorische Einheiten gebildeten Schutzwälle (bildhaft: chinese-walls) sollen sicherstellen, daß die sensiblen Informationen den Bereich in dem sie angefallen sind nicht verlassen. Dies ist vor allem eine Frage des Umgangs mit vertraulichen Informationen generell. Wir sprechen auch gerne vom inneren Bankgeheimnis. Es kann aber auch verbunden sein mit organisatorischen Maßnahmen, wie räumlicher Trennung, Zutrittsbeschränkungen oder Zugriffsberechtigungen. Damit ist bereichsübergreifende Zusammenarbeit nicht ausgeschlossen. Bei übergreifendem Informationsfluß ist sicherzustellen, daß die Vertraulichkeit gewahrt bleibt und die Informationsweitergabe auf das erforderliche Maß beschränkt bleibt (need-to-know-principle).
Damit war der Rahmen vorgegeben in dem je nach Größe und Geschäftsfeld, sich jedes Institut selbst organisieren konnte. Die Depotprüfer hatten 1995 die Aufgabe über die Umsetzung der Organisationspflichten in den einzelnen Instituten zu berichten. Das Bundesaufsichtsamt für den Wertpapierhandel wird voraussichtlich noch heuer eine für alle Banken verbindliche Compliance-Richtlinie erlassen, die die Erfahrungen zusammenfaßt und so einen einheitlichen Level vorgibt.

Wie wurde das alles nun in der HYPO-BANK umgesetzt?

Den Verantwortlichen der HYPO-BANK war aufgrund von Erfahrungen mit anderen Regelungen und ihrer Beteiligung in den beratenden Gremien, wie z.B. dem Bundesverband Deutscher Banken, frühzeitig klar, daß alleine das "Inkraftsetzen" der gesetzlichen und behördlichen Vorschriften in der Bank nicht zum gewünschten und erforderlichen Erfolg führen kann.
Die HYPO-BANK hat eine Art "Gesetz- und Verordnungsblatt", bei uns Informations-und Weisungsdienst genannt, in dem für alle Mitarbeiter verbindliche Weisungen veröffentlicht werden. Dieser Informations -und Weisungsdienst ist als Dienstanweisung im arbeitsrechtlichen Sinne zu qualifizieren, gleichzeitig kommt damit der Arbeitgeber seinen Organisationspflichten im Sinne des Schadensersatzrechts (Stichwort Organisationsverschulden) nach. Dieses Werk ist, wie sie sich denken können, in einer Universalbank recht umfangreich. Wir gehen also davon aus, daß die Mitarbeiter nur die ihr Aufgabengebiet unmittelbar betreffenden Teile intensiv studieren und alles andere lediglich überfliegen.
In der HYPO-BANK wurde daher in den letzten 25 Jahren eine umfangreiche Palette von Kommunikationsmitteln entwickelt. Je nach Adressatenkreis gibt es verschiedene Informationsblätter so z.B. eine allgemeine Mitarbeiterzeitung (Hypo-Press), für Führungskräfte die sog. Führungs-Info, sowie fachspezifische Veröffentlichungen wie z.B. die Fachinformationen der Kundenressorts. Eine besondere Stellung innerhalb der Publikationen hat die bei uns so genannte "Weiße Reihe". Der Name kommt von den bewußt schlicht in Typographie und Aufmachung gehaltenen weißen Umschlägen. In der Weißen Reihe werden Themen von zeitlich und sachlich großer Bedeutung für den Mitarbeiter oder die Bank aufbereitet. So gibt es z.B. Broschüren mit dem Text unserer Arbeitsordnung oder mit Informationen über die gesetzliche und betriebliche Altersversorgung. Es gibt Broschüren über Bankgeheimnis und Datenschutz und auch über Geldwäsche.
Mit jedem Vorstandsbeschluß bei dem ein bestimmtes Projekt wie z.B. die Einrichtung einer Compliance-Abteilung beschlossen wird ist in unserem Haus ein Kommunikationskonzept verbunden. Das Konzept sah bei Compliance vor, als zentrales Kommunikationsmedium eine Weiße Broschüre mit den Themen Compliance, Vorteilsannahme, Nebentätigkeit und Geldwäsche herauszubringen. Man wählte damit den breiteren, z.B. in den USA üblichen Ansatz, das richtige Verhalten von Mitarbeitern nicht alleine am Verbot von Insidergeschäften festzumachen. Die Broschüre erhielt daher auch den Titel "Verhaltensregeln in der HYPO". Die Themenkreise Compliance, Vorteilsannahme, Nebentätigkeit und Geldwäsche sind Kreise die sich überschneiden, also war es sinnvoll diese Gesamtheit einmal darzustellen.
Es kommt noch ein weiteres hinzu. Die HYPO-BANK ist eines der wenigen Kreditinstitute Deutschlands das unter dem gleichen Dach neben den Bankgeschäften auch Hypothekenbankgeschäfte betreiben darf. Immerhin erwirschaftet die HYPO-BANK über 50% ihres Bilanzgewinns mit Baufinanzierungen. Insiderinformationen gibt es nicht nur bei Wertpapiergeschäften, es gibt sie genauso im Bereich der Immobiliengeschäfte. Auch bei Immobilien können die "richtigen" Informationen zu erheblichen Vorteilen gegenüber anderen Marktteilnehmern und entsprechenden Gewinnen führen. Der Vorstand hat daher die analoge Übertragung des Compliance Gedankens auf den Bereich Immobiliengeschäfte beschlossen und damit verdeutlicht, daß Compliance eben nicht nur Verhindern von Insidergeschäften ist, sondern ganz allgemein das richtige Verhalten, auch nach ungeschriebenen Regeln, bedeutet.
Es ist vielleicht trivial, aber die ganzen Regelungen zur Verhinderung von Insidergeschäften wären überflüssig, wenn sich jeder an die allgemein akzeptierten Regelungen halten würde. Umgekehrt bin ich ziemlich sicher, daß alleine die Existenz eines Aufsichtsamts und von Compliance-Abteilungen in den Banken manchen von zweifelhaften Geschäften abhalten.
Die Publikation der Weißen Broschüre war mit einem besonderen Kummunikationsablauf verbunden. Es genügte nicht nur, daß jeder Mitarbeiter die Broschüre erhielt, vielmehr war jede Führungskraft verpflichtet den Inhalt mit seinen Mitarbeitern zu besprechen und dieses Gespräch auch zu dokumentieren. Ein an sich ungewöhnliches Vorgehen, mit dem aber gerade deutlich werden sollte wie wichtig der Geschäftsleitung dieses Thema war und ist. Jeder neu eintretende Mitarbeiter erhält mit seinem Anstellungsvertrag ein Exemplar der Broschüre.
Die personelle Besetzung der Compliance-Abteilung wurde schließlich begleitet durch Publikationen in den oben genannten Medien, vor allem der Führungs-Info. Von Anfang an wurde den Führungskräften deutlich gemacht, daß Compliance keine Abteilung ist, die irgendwo dafür zu sorgen hat, daß keine Insidergeschäfte getätigt werden, sondern daß Compliance eine ständige Führungsaufgabe bedeutet und zwar für jede einzelne Führungskraft, gleichgültig in welchem Umfang das Aufgabengebiet compliance-relevant ist.
Parallel dazu war der Gesamtbetriebsrat unseres Hauses bereits in der Vorbereitungsphase zum Aufbau von Compliance und bei der Abfassung der Weißen Broschüre mit eingebunden. Obwohl die Mitarbeiterleitsätze für Wertpapiergeschäfte des Bundesaufsichtsamts für das Kreditwesen an sich keinen Mitbestimmungstatbestand auslösen, erschien es sinnvoll, hierüber eine Betriebsvereinbarung abzuschließen. Die Betriebsvereinbarung bringt klar zum Ausdruck, daß es dem Betriebsrat ein Anliegen ist, daß sich die Mitarbeiter regel-gerecht verhalten. Sie hat aber auch den Vorteil, die Regelungen der Leitsätze unmittelbar und zwingend für den einzelnen Arbeitsvertrag rechtsverbindlich zu machen. Damit wurde es entbehrlich, daß jeder Mitarbeiter die Leitsätze einzeln anerkennt, was einen erheblichen organisatorischen Aufwand bedeutet hätte. Die Anerkenntnis ist nur noch bei leitenden Angestellten (ca. 500 Personen) erforderlich.
Nach Vorarbeiten, die von der Personalabteilung geleistet wurden, begann Compliance offiziell mit der Besetzung des Compliance-Officers, der Mitglied des oberen Führungskreises der Bank ist und direkt an den Vorstandssprecher berichtet. Damit ist die notwendige hohe hierarchische Einordnung und die Neutralität von Compliance sichergestellt. Unser Compliance-Officer war über 25 Jahre im Wertpapiergeschäft tätig und trägt mit seiner langjährigen Führungserfahrung wesentlich zur Akzeptanz von Compliance bei. Heute arbeiten insgesamt zehn Mitarbeiter bei Compliance. Die Abteilung wurde zwischenzeitlich ergänzt durch den Geldwäschebeauftragten und die im Aufbau befindliche Handelskontrolle Wertpapiergeschäfte und Devisengeschäfte mit jeweils einem Mitarbeiter.
Alleine die Existenz von Regelungen und einer Organisation genügt nicht um die notwendige Akzeptanz zu erreichen. Hinzukommen muß die ständige Präsenz des Themas flankiert von möglichen Sanktionen bei Verstößen. Vielleicht ein etwas gewagter Vergleich: Der Bundestag berät und erläßt die Gesetze, die Regierung bzw. Verwaltung führt sie durch und die Gerichte haben über Verstöße zu urteilen.
Der Compliance-Officer hat nach Untersuchung eines zweifelhaft erscheinenden Vorgangs und entsprechender Anhörung des Betroffenen die Angelegenheit an die hausinterne Revision zu übergeben, wenn er zur Überzeugung gelangt ist, daß Sanktionen notwendig sind. Diese überprüft den Vorgang und legt die entsprechenden Sanktionen fest. Ein in der HYPO-BANK übliches Vorgehen bei allen Arten von Verstößen. Für Compliance sollte davon nicht abgewichen werden.
Mit der 6. KWG-Novelle die noch dieses Jahr das Gesetzgebungsverfahren durchlaufen wird, werden die bisher noch nicht umgesetzten Teile der EG-Wertpapierdienstleistungsrichtlinie nationales Recht werden. Zu den Wertpapierdienstleistern bzw. den dann neu definierten Finanzdienstleistern gehören dann nicht nur Banken im klassischen Sinn, sondern auch Unternehmen, die Anlagevermittlung, Abschlußvermittlung Finanzkommissionsgeschäfte und Eigenhandel als Finanzdienstleistung betreiben. In den Katalog der überwachten Produkte werden die Geldmarktinstrumente und Devisen mit einbezogen. Das heißt auch sog. Wertpapiernebendienstleiter (z.B. Finanzvermittler) müssen die Verhaltens- und Organisationspflichten des WpHG beachten. Wir sehen dies als weiteren Schritt in Richtung Anlegerschutz, bedenkt man, daß alleine 1995 das Bundeskriminalamt rund 25000 Fälle von Beteiligungs und Kapitalanlagebetrug auf dem grauen Kapitalmarkt registriert hat; 5000 Fälle mehr als 1994. Der Schaden wird auf 1,7 Mrd DM geschätzt, wobei die Dunkelziffer weitaus höher liegen dürfte. Das 3. Finanzmarktförderungsgesetz wird voraussichtlich weitere Verbesserungen hinsichtlich der Wettbewerbssituation der Börsen, - Stichwort Computerbörse contra Präsenzbörse - und Regelungen zum "Going Public" mittelständischer Unternehmen enthalten.
Compliance hat eine Doppelfunktion. Einerseits wird nun der Schutz der Kundeninteressen in Konfliktsituationen auch dokumentiert; andererseits bewahrt Compliance die Mitarbeiter vor - auch unbewußtem - Fehlverhalten.
Compliance besteht aus einer Vielzahl von Normen. Dabei genügt es keinesfalls, diese allein "rechtsverbindlich" zu machen. Entscheidend ist die Kommunikation über das Warum und Wie. Es muß den Mitarbeitern bewußt gemacht werden, warum auf diesen Aspekt des Bankgeschäfts in Zukunft immer stärker Wert gelegt werden wird. Wichtig ist auch die nötige Transparenz, d.h. wie Compliance seine Aufgaben wahrnimmt. Im Jahre 1995 haben der Compliance-Officer der HYPO-BANK bzw. sein Vertreter ca. 80 Schulungsveranstaltungen in allen hierarchischen Ebenen des Hauses durchgeführt. Dabei konnte immer wieder beobachtet werden, daß ursprünglich vom Lesen der Regelungen - die auch einen entsprechenden Abstraktheitsgrad haben - entstandene Irritationen rasch von Akzeptanz abgelöst wurden.
Compliance beschreibt einen Teil der ethischen Grundlagen des Bankgeschäfts, die bei der ganz überwiegenden Zahl der Banken schon immer gelebte Praxis sind, nun aber in zunehmendem Maße kodifiziert und organisiert werden. Der Bestand des in Deutschland bewährten Universalbanksystems verlangt, daß auch im internationalen Geschäft deutlich gemacht wird, daß die Banken fair, sachgerecht und neutral im Interesse jedes einzelnen Kunden handeln. Denn dies ist Kundenorientierung par excellence.

RA Anton M. Bauer ist stellv. Compliance-Officer der Bayerischen Hypotheken- und Wechsel-Bank AG, München