Die zunehmende Globalisierung der Kapitalmärkte führte in den letzten Jahren zu einem spürbaren Wettbewerbsnachteil des Finanzplatzes Deutschland, der auf das Fehlen gesetzlich verankerter Insiderregelungen sowie einer zentralen Marktaufsicht zurückzuführen war. Um im internationalen Wettbewerb nicht auszuscheiden, mußten entsprechende rechtliche Normen erlassen werden, die in Form des Wertpapierhandelsgesetzes (WpHG) Gestalt angenommen haben.
Das Compliance-System der deutschen Banken kennzeichnet die durch das WpHG erzwungenen organisatorischen Vorkehrungen, welche Insiderhandelsgeschäfte durch Mitarbeiter verhindern und den Schutz der Kundeninteressen bei Wertpapiergeschäften stärken sollen (vgl. auch den Beitrag von Bauer in diesem Heft). Der Begriff Compliance ist der angelsächsischen Banksprache entnommen und bedeutet „Handeln im Einklang mit geltendem Recht“.
Angestoßen durch wettbewerbspolitische Überlegungen wurden also Maßnahmen veranlaßt, die einen ersten wichtigen Schritt zur Stärkung des Vertrauens der Anleger in die Integrität der Banken und ihrer Mitarbeiter bei der Erbringung von Wertpapierdienstleistungen darstellen. Nachfolgende Ausführungen sollen allerdings verdeutlichen, daß das Compliance-System zwar einen wichtigen aber nicht hinreichenden Beitrag zur Bewältigung der bestehenden Steuerungsprobleme zu leisten vermag.

Konstruktionslogik und -kritik

Führt man sich die Konstruktionslogik des Compliance-Systems vor Augen, entsteht der Eindruck, daß die Wertpapierdienstleistungsunternehmen den o.g. Verpflichtungen durch einen Lösungsansatz nachkommen, der stark formal-administrative Charakterzüge aufweist. Mit Hilfe eines Berichts- und Kontrollwesens sollen alle Arbeitsabläufe, die mittelbar oder unmittelbar in Zusammenhang mit dem Wertpapierhandel stehen, überwacht und Verstößen gegen das geltende Recht vorgebeugt werden. Pflichten, Verbote, räumliche und personelle Trennung von Tätigkeiten sowie vorgegebene Kommunikationswege machen deutlich, daß als zentraler Anknüpfungspunkt die Organisationsstruktur gewählt wurde. Die Organisationskultur, als wesentlicher Einflußfaktorfür die Einstellungen und Verhaltensdispositionen der Mitarbeiter, bleibt von den Implementierungsmaßnahmen nahezu unberührt. Statt dessen wird über Dienstanweisungen, externe Anreizmechanismen und nachträgliche Kontrollen versucht, die Einhaltung und Befolgung des Rechts (WpHG) sicherzustellen und Verstöße aufzudecken.
Darüber hinaus scheint sich der Compliance-Ansatz auch durch eine - nach tayloristischem Vorbild vollzogene - Trennung von Denken und Handeln auszuzeichnen, bei der dem Mitarbeiter eine eher passive Rolle zukommt. Denn der in einem Vertraulichkeitsbereich eingesetzte Mitarbeiter, der eine Insidertatsache oder -information im Rahmen seiner Tätigkeit oder Funktion erarbeitet oder erhält, muß die sensible Information unverzüglich über den Vertraulichkeitsbereich hinweg weitergeben. Je nach Sachlage erhalten die Mitarbeiter im Anschluß daran die Anweisung, fortan bei bestimmten Wertpapieren Eigenhandels- und Mitarbeitergeschäfte sowie aktive Kundenberatungen zu unterlassen und über das Verbot ein striktes hausinternes Bankgeheimnis zu wahren. Die Aufnahme eines Wertpapiers auf die Restricted-List und das damit einhergehende Handels- und Beratungsverbot wird den Mitarbeitern gegenüber allerdings nicht weiter erklärt oder begründet. In diesen Fällen hat der Mitarbeiter Anordnungen nicht zu hinterfragen sondern auszuführen. Selbständigkeit ist also nur insofern gefragt, wie es um die Berichterstattung möglicherweise sensibler Informationen geht.
Was erreicht man nun mit einem solchen Compliance-System? Sicherlich entfaltet es durch abzugebende Anerkennungserklärungen, Vorstands- wie Betriebsratsbeschlüsse und drohenden Sanktionen vor allem eine abschreckende Wirkung auf all diejenigen, die bisher Insidergeschäfte getätigt haben oder zumindest die Bereitschaft aufwiesen, bei Gelegenheit solche Geschäfte tätigen zu wollen. Im allgemein bekannten Kontrollnetz dürfte jedoch nur der äußerst sorglos agierende Mitarbeiter hängen bleiben. Denn aus der Lernpsychologie ist bekannt, daß der Versuch, über Sanktionen bestimmte Handlungen zu unterbinden, häufig zu Vermeidungslernen führt. Mit anderen Worten: Wer auch zukünftig illegale Wertpapiertransaktionen durchführen will, wird angesichts des Compliance-Systems nach geeigneten Wegen suchen, dies unentdeckt tun zu können.
Die Bedenken an der Konzeption und dem Wirkungskreis des Kontroll- und Sanktionssystems scheinen durch den aufsehenerregenden Fall des amerikanischen Investmenthauses Salomon Brothers eine Bestätigung zu erfahren (vgl. Spinello 1996). Paul Mozer, Salomons Chefhändler für Staatspapiere, war im Rahmen seiner Tätigkeit regelmäßiger Teilnehmer an Wertpapierauktionen des amerikanischen Schatzamtes. Dessen Vorschriften erlaubten jedem institutionellen Händler - wie Paul Mozer - eigene Angebote bis maximal 35% des Emissionsvolumens abzugeben. Bei einer Auktion im Frühjahr 1991, gelang es Paul Mozer aber, über 50% des Emissionsvolumens abzuschöpfen, weil er durch fingierte Angebote im Namen nichtsahnender Kunden die 35% Grenze unentdeckt umging. Damit verstieß er wissentlich gegen die Vorschriften des amerikanischen Schatzamtes. Dieser ersten Marktmanipulation folgten weitere, bis die Verfehlungen Paul Mozers schließlich entdeckt wurden. Das Traditionsunternehmen Salomon Brothers verlor daraufhin viele Großkunden und entging nur knapp einer zwangsweisen Liquidierung.
Ermittlungen ergaben, daß Compliance-Officers allgemein der Auffassung waren, der Handel in Staatstiteln verlange keine besondere Aufmerksamkeit, da Möglichkeiten für Regelverstöße nicht bestünden. Illegale Manipulationen, wie sie Paul Mozer durchführte wurden nicht antizipiert. Daraus ist den Compliance-Officern sicherlich kein Vorwurf zu machen, allerdings zeigt es, daß der Raum möglicher Fehlhandlungen grundsätzlich nicht abschließbar ist und im Rahmen des Compliance-Systems nur überprüft wird, was ex ante als kontrollbedürftig erkannt wurde.

Prävention durch Compliance und ethische Sensibilisierung?

Angesichts des eben geschilderten Falles, wird deutlich, daß Kontrollaktivitäten zwar ein notwendiges aber nicht hinreichendes Mittel sind, um Mitarbeiter zu einem rechtskonformen Handeln zu veranlassen. Denn Insidergeschäfte, die Weitergabe von Insiderinformationen oder andere bekanntermaßen illegale Transaktionen, sind Handlungen, die auch vor dem Hintergrund persönlicher Werthaltungen und Einstellungen vollzogen werden. Das Wissen um Überwachung und drohende Sanktionen führt allerdings nicht zwangsläufig einen Einstellungswandel herbei. Aus diesem Grund käme der Unternehmung als korporativem Akteur die Aufgabe zu, interne Voraussetzungen zu schaffen, die eine positive Wirkung auf eben diese individuellen Präferenzstrukturen der Organisationsmitglieder entfalten und fördern.
Ein Hinweis darauf findet sich auch im WpHG, welches die rechtliche Grundlage des Compliance-Systems der deutschen Banken darstellt. Adressat des Insiderhandelsverbots und der Strafandrohung ist das handelnde Individuum als natürliche Person. Juristische Personen (Wertpapierdienstleister) können als solche nicht für Insiderhandelsdelikte zur Verantwortung gezogen werden. Dennoch entläßt der Gesetzgeber die Unternehmen nicht aus dem Obligo. Neben den bereits angesprochenen Kontrollen verpflichtet er sie auch auf die Grundsätze eines ordentlichen Kaufmanns, indem er den Unternehmen explizit vorschreibt, ihre Dienstleistung „mit der erforderlichen Sachkenntnis, Sorgfalt und Gewissenhaftigkeit im Interesse [ihrer] Kunden zu erbringen“ (§ 31 [1] 1 WpHG). Damit wiederholt der Gesetzgeber im wesentlichen die im Handelsgesetzbuch schon geregelten Pflichten eines Kommissionärs (§ 384 [1] HGB), die als Nebenpflicht des Effektenvertrages anerkannt sind. Vor dem Hintergrund einer teleologischen Gesetzesauslegung kann diese (wiederholte) Aufforderung dahingehend interpretiert werden, daß der Gesetzgeber mit Nachdruck auf ein Gebot des ethischen Geschäftsgebarens hinweisen will und dabei nicht nur das einzelne Individuum anspricht, sondern in besonderem Maße die Unternehmen in die Pflicht nimmt, für dessen Einhaltung Sorge zu tragen.
Aus dieser Perspektive erhielte das Compliance-System auch durch das WpHG eine über die Kontroll- und Abschreckungsfunktion hinausgehende Bedeutung. Es genügte nicht mehr, mechanisch Arbeitsabläufe zu kontrollieren und zwischen Abteilungen künstliche Informationsbarrieren aufzubauen. Denn eine ethische Sensibilisierung der Unternehmung bzw. der Mitarbeiter kann durch einen rein formal-administrativen, strukturorientierten Ansatz nicht gelingen (vgl. Steinmann 1990), noch läßt sie sich manipulativ „herbeiorganisieren“. Im Gegenteil: durch die Konzentration auf externe Anreizmechanismen läuft man Gefahr, dysfunktionale Effekte zu erzielen, indem die langfristige Einstellung der Mitarbeiter gegenüber der Unternehmung negativ beeinflußt und opportunistisches Verhalten gefördert wird (vgl. Ghoshal/Moran 1996).
Praktische Erfahrungen der Firma Levi Strauss & Co. mit dem Compliance-Ansatz bestätigen dessen begrenzte Eignung zur ethischen Sensibilisierung des Unternehmens. Auch hier versuchte man zunächst mit Hilfe eines umfangreichen und zentral erstellten Regelwerkes (Dienstanweisungen), den Mitarbeitern Levi´s Code of Business Ethics zu kommunizieren. Kontrollen und Strafen sollten darüber hinaus Regelverstöße ausschließen. Neben der Erfahrung, daß jede nicht antizipierte Fehlhandlung als neue Verbotsregel in das bereits sehr umfangreiche Werk aufgenommen werden mußte, zeigte sich, daß durch diesen Top-down-Ansatz eine Mißtrauensorganisation geschaffen wurde, die den ursprünglichen Zweck nicht erfüllen konnte. Bei Levi Strauss mußte man schließlich erkennen: „you can´t force ethical conduct into an organization“ (Haas 1994).

Ein alternatives Steuerungsmodell

Angesichts der hier erörterten kritischen Aspekte des Compliance-Systems scheint zumindest in Teilbereichen ein Revisions- und Erweiterungsbedarf angezeigt. Gesucht ist ein Ansatz, der geeignet ist, die beschriebenen dysfunktionalen Effekte zu vermeiden, die Mitarbeiter zu einem weitgehend selbständigen Handeln zu veranlassen, sie zu motivieren, nach Möglichkeiten der Effektivitäts- und Effizienzsteigerung zu suchen und ihre Handlungen dabei nach Maßgabe der Rechtskonformität und ethischen Vertretbarkeit auszuwählen. Darüber hinaus sind zur Erfüllung der Pflichten aus dem WpHG auch Complianceaufgaben wahrzunehmen, die sich allerdings in dieses Denkmuster einfügen sollten.
Ein solcher Ansatz fordert jedoch ein anderes Verständnis der Mitarbeiterrolle, als dies den klassischen Management-Ansätzen zugrunde liegt. Der Mitarbeiter sollte nicht mehr nur als „ausführendes Organ“ sondern als „Active Player“ angesehen werden, dem Selbständigkeit und Urteilskompetenz zugesprochen wird.
Ein geeignetes Steuerungssystem könnte auf zwei Säulen stehen. Einem Orientierungsrahmen, der die Organisationsmitglieder einerseits dazu motiviert, strategische Ziele mitzuentwickeln und adäquat umzusetzen, andererseits einen Referenzpunkt im positiven wie negativen Sinne zur kritischen Beurteilung aktueller und geplanter Handlungen darstellt, und einem Kontrollsystem, das die Möglichkeit bietet, Handlungen und Handlungsfolgen auf ihre Effektivität, Effizienz und Rechtskonformität hin zu untersuchen und notwendige Korrekturen zu veranlassen.
1) Der Orientierungsrahmen könnte in Anlehnung an Simons aus einem (positiven) Werte- und (negativen) Abgrenzungssystem bestehen (vgl. Simons 1995). Innerhalb des Wertesystems sind Grundwerte der Unternehmung formuliert, die sich auf die sozialen Beziehungen im Innen- und Außenverhältnis, die Art und Weise des Arbeitsvollzuges und die Qualität der angebotenen Dienstleistung beziehen. Der besondere Nutzen solcher Wertsysteme besteht darin, daß sie dem Mitarbeiter keine konkreten Handlungen vorgeben - den Möglichkeitsraum also nicht einschränken -, sondern nur Werte festhalten, die bei der Suche nach Handlungsalternativen richtungsweisend sein sollen. Aufgrund des hierfür notwendigen Abstraktionsgrades in der inhaltlichen Ausprägung der Grundwerte sind gleichzeitig aber auch keine Kontrollmaßstäbe bestimmbar, die zur Überprüfung der Mitarbeiterhandlungen dienen könnten. Darüber hinaus ist die Suche und Auswahl geeigneter Handlungsalternativen keinerlei Beschränkungen unterworfen. Korrespondierend zu dem Wertesystem markiert das Abgrenzungssystem daher die Grenzen in der Freiheit zur Selektion, die im Rahmen des Wertesystems gegeben ist. Hierunter fallen z.B. die rechtlichen Vorschriften (Insiderhandelsverbot), aber auch - in Ergänzung zur Illegalität - Ausgrenzungen hinsichtlich der unternehmensintern bestimmten Illegitimität von bestimmten Handlungen.
Bei der Konzeption solcher Systeme sollte allerdings keine Top-down-Strategie gewählt werden. Vielmehr müßte sich bereits an dieser Stelle die Idee des Mitarbeiters als Active Player niederschlagen, indem z.B. eine heterogen zusammengesetzte Projektgruppe einen Entwurf erarbeitet, der dann organisationsweit beraten und überarbeitet wird. Denn nur die partizipative Entwicklung eines Orientierungsrahmens läßt seine Wirkung zur Entfaltung kommen und minimiert Umsetzungsprobleme.
2) Dem Orientierungsrahmen, der für die Mitarbeiter eine Leitbildfunktion ausüben soll, steht ein Kontrollsystem gegenüber. In den allgemeinen Steuerungsmodellen zur Unternehmensführung unterscheidet man im Rahmen der Kontrollaktivitäten zwischen strategischer Kontrolle (Effektivitätsförderung) und operativer Kontrolle (Effizienzförderung). Der Zweck des Compliance-Systems (Kontrolle der Bank- und Mitarbeiterwertpapiergeschäfte auf Verstöße gegen das WpHG) leitet sich im vorgeschlagenen Modell aus dem Abgrenzungssystem ab und fällt in den Bereich der operativen Kontrolle. Hier gilt es durch geeignete Kontrollmechanismen zu überprüfen, ob die von den Mitarbeitern ergriffenen Handlungen einer effizienten Zielerreichung dienlich und darüber hinaus mit den Maßgaben des Abgrenzungssystems vereinbar sind.
Die zu ergreifenden Compliance-Maßnahmen sollten allerdings auch dem neuen Verständnis der Mitarbeiterrolle gerecht werden. Hinsichtlich der Restricted-List bedeutete dies Handlungs- und Beratungsverbote eben nicht unbegründet auszusprechen, sondern spricht vielmehr dafür, diese Praxis aufzugeben. Denn ein begründetes Verbot führte zu einer unvertretbaren Streuung der Insiderinformation innerhalb der Bank und ein unbegründetes Verbot machte die den Mitarbeitern zugesprochene Selbständigkeit und Urteilskompetenz zu einem bloßen Lippenbekenntnis. Statt der unverzüglichen Meldung der sensiblen Insiderinformation über die Chinese-Wall hinweg, könnte man den Mitarbeitern der Vertraulichkeitsbereiche die Aufgabe übertragen, je nach Bedarf Schutzwälle auf- oder abzubauen, um den Gruppen damit mehr Eigenverantwortlichkeit zu übertragen und gleichzeitig eine unnötige Verbreitung der Informationen zu verhindern. Die Aufgabe des Compliance-Office könnte sich darauf beschränken, Insiderinformationen im Rahmen eines formalen Informationssystems aus den Vertraulichkeitsbereichen zu einem Zeitpunkt einzuholen, zu dem diese bereits veröffentlicht oder gegenstandslos geworden sind. Anhand dieser Daten werden die getätigten Bank- und Mitarbeiterwertpapiergeschäfte dann ex post auf Verstöße gegen das WpHG untersucht. Darüber hinaus könnten die Mitarbeiter des Compliance-Office eine Beraterfunktion für Angehörige der Vertraulichkeitsbereiche übernehmen, wenn Probleme bei der Beurteilung compliancerelevanter Sachverhalte bestehen.

Resümee

Das Compliance-System ist ein erster wichtiger Schritt um das Vertrauen der Anleger in die Integrität der Banken und ihrer Mitarbeiter zu stärken. Vor dem Hintergrund der angeführten Kritik scheint das Modell allerdings ergänzungs- und revisionsbedürftig zu sein. Die Partizipation der Mitarbeiter bei der Entwicklung eineshandlungsweisenden Orientierungsrahmens hat sich als kritischer Erfolgsfaktor herausgestellt. Sicherlich stellt der grob skizzierte Alternativvorschlag noch keinen realisationsfähigen Lösungsansatz dar, allerdings liefert er erste Hinweise, wie dieser inhaltlich aufgebaut sein könnte. Ein neuer Ansatz sollte auch dem Gedanken Rechnung tragen, daß die Sicherstellung rechtskonformen und ethischen Verhaltens der Organisationsmitglieder nicht nur auf den Bereich des Wertpapierhandel beschränkt sein darf. Denn Unternehmensethik bedeutet nicht nur „Handeln im Einklang mit geltendem Recht“, sondern fordert auch eine kritisch-loyale Selbstverpflichtung dort, wo rechtliche Regelungen fehlen, Konfliktfelder aber bereits erkannt wurden (vgl. Steinmann/Löhr 1994). Mit der freiwilligen Übertragung des Compliance-Systems auf den Immobilienbereich, geht die HYPO-Bank hier mit gutem Beispiel voran.

Literatur:

Ghoshal, S. / Moran, P. (1996): „Bad for Practice: A Critique of the Transaction Cost Theory“; in: Academy of Management Review, 21. Jg. (1996), S. 13-47.
Haas, R.D. (1994): „Ethics - A Global Business Challenge“, in: Vital Speeches of the Day, 60. Jg. (1994), Nr. 16, S. 506-509; vgl. auch die deutsche Kurzfassung von Mühlfriedel, B. / Olbrich, T. : „Unternehmensethik als globale Herausforderung“, in: Forum Wirtschaftsethik, 2. Jg. (1994), Nr. 2, S. 1-3.
Simons, R. (1995): „Kontrolle bei selbständig handelnden Mitarbeitern“; in: Harvard Business Manager, 17. Jg. (1995), S. 98-105.
Spinello, R.A. (1996): „Ethics and Leadership on Wall Street“, in: Business Ethics Quarterly, 6. Jg. (1996), Nr. 2, S. 241-252.
Steinmann, H. (1990): „Ethische Sensibilisierung von Unternehmungen“, Diskussionsbeitrag des Lehrstuhls für Allg. Betriebswirtschaftslehre und Unternehmensführung der Universität Erlangen-Nürnberg, Nr. 59.
Steinmann, H. / Löhr, A. (1994): „Grundlagen der Unterhenmensethik“, Stuttgart 1994.

Dipl.-Kfm. Gunter K. Haueisen ist Mitarbeiter am Lehrstuhl für Unternehmensführung der Universität Erlangen-Nürnberg, Lange Gasse 20, 90403 Nürnberg; Tel: 0911/5302-266; Fax: 0911/5302-474; E-mail: haueisen@wiso.uni-erlangen.de