Klaus Barwig
in: Herder Korrespondenz Nr. 7, 1999 (mit freundlicher Genehmigung des Herder Verlages).
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Mit der abschließenden Beratung des Gesetzes Anfang Mai im Bundestag fand der erste Teil des Reformwerks zu einem neuen deutschen Staatsangehörigkeitsrecht einen Abschluß. Klaus Barwig, Studienleiter an der Katholischen Akademie Rottenburg-Stuttgart mit dem Schwerpunkt Ausländerrecht und -politik, analysiert Stärken und Schwächen des sogenannten Optionsmodells mit dem Fazit: Dieses stellt nur eine Übergangslösung dar, bis Mehrstaatigkeit nicht länger als Bedrohung verstanden wird.
Nach jahrelangem Streit wird jetzt das Reichs- und Staatsangehörigkeitsrecht von 1913 modernisiert. Die Neuregelung tritt zum 1.1.2000 in Kraft. Während das bisherige Staatsangehörigkeitsrecht vom "ius sanguinis-Prinzip" - dem Erwerb der deutschen Staatsangehörigkeit durch Abstammung von einem Deutschen - ausgeht, sind durch die Koalitionsvereinbarung und die nunmehr von Bundestag und Bundesrat verabschiedeten Gesetzesänderungen diesem weiterhin geltenden Grundsatz Elemente des Territorrial- oder "ius soli-Prinzips" (Erwerb der Staatsangehörigkeit durch Geburt im Land) hinzugefügt worden.
Mit dieser Reform soll auch der vom Verfassungsgericht ausdrücklich monierten Entwicklung begegnet werden, daß das Staatsvolk im verfassungsrechtlichen Sinne und die Wohnbevölkerung in Deutschland zunehmend voneinander abweichen. Unstrittiges Ziel der Ausländerpolitik ist die Integration der ca. 7,3 Mio. Ausländer in Deutschland (8,9 % der Gesamtbevölkerung), von denen mehr als 29 % seit mindestens 20 Jahren und weitere 21 % zwischen 10 und 20 Jahren in Deutschland ansässig sind. 1,63 Mio. der in Deutschland lebenden Ausländer sind auch hier geboren, bei den ausländischen Jugendlichen zwischen 15 und 24 Jahren ist dies mehr als ein Drittel, bei den unter 16 Jährigen über zwei Drittel. Die Bundesregierung versteht die Neuregelung als ein Integrationsangebot an diesen Personenkreis, also die dauerhaft in Deutschland lebenden Ausländer. Das damit neu eingeführte Optionsmodell (bis zum 23. Lebensjahr muß für eine Staatsangehörigkeit optiert werden) ermöglicht nach Ansicht von Bundesinnenminister Otto Schily "den in Deutschland geborenen Kindern ausländischer Eltern, sich von Beginn an vollständig mit ihrem Heimatland Deutschland zu identifizieren". Gleichzeitig soll mit den verkürzten Einbürgerungsfristen für die seit langem in Deutschland lebenden Ausländer signalisiert werden, "daß alle jene, die sich zu unserem demokratischen Rechtsstaat bekennen, uns als gleichberechtigte Staatsbürger willkommen sind".
Die Vorgeschichte der jetzigen Gesetzesreform
Der von der Gesetzesreform betroffenene Personenkreis sind zunächst die etwa 100.000 ausländischen Kinder, die jährlich in Deutschland geboren werden, davon fast 50.000 mit einem Elternteil, der bereits länger als acht Jahre hier lebt. Die Altfallregelung (Kinder bis zum 10. Lebensjahr) betrifft ca. 700.000 Personen. Durch die auf acht Jahre verkürzten Einbürgerungsfristen könnten sich theoretisch 4,1 Millionen Ausländer einbürgern lassen - allerdings nur bei Aufgabe ihrer bisherigen Staatsangehörigkeit, was schon bisher das Haupt-Hindernis bei der Einbürgerung war.
Aufschlußreich bleibt der Blick auf die Vorgeschichte der Gesetzesreform: Zunächst im kirchlichen Bereich waren bereits zu Beginn der siebziger Jahre Stimmen laut geworden, die - eineinhalb Jahrzehnte nach Beginn der Anwerbung - von einer faktischen Einwanderungssituation sprachen. Genannt seien hier die Erklärungen des Ökumenischen Pfingsttreffens und die Stellungnahme des Deutschen Caritasverbandes von 1971 sowie der Beschluß der Gemeinsamen Synode der Bistümer in der Bundesrepublik Deutschland aus dem Jahr 1973. All diesen Äußerungen ist gemeinsam, daß sie vor dem Hintergrund der konstatierten faktischen Einwanderung zwar ein Daueraufenthaltsrecht fordern, sich zu der naheliegenden Frage erleichterter Einbürgerung jedoch noch nicht äußern.
Den eigentlichen Beginn der Reformbestrebungen im Staatsangehörigkeitsrecht markiert der Bericht des ersten Ausländerbeauftragten der Bundesregierung, Heinz Kühn, der für in Deutschland geborene bzw. aufgewachsene ausländische Jugendliche ein Optionsrecht ("Einbürgerung per Postkarte") sowie eine generelle Überprüfung des Einbürgerungsverfahrens mit dem Ziel größerer Rechtssicherheit und stärkerer Berücksichtigung der legitimen besonderen Interessen der ausländischen Familien forderte.
Ein erster entsprechender Gesetzentwurf des Landes Nordrhein-Westfalen erhielt nicht die notwendige Bundesrats-Mehrheit, ein Gesetzesvorhaben der Bundesregierung ging mit dem Regierungswechsel im Jahr 1982 unter. Einen erneuten Versuch unternahmen die sog. A-Länder, also die SPD-regierten Bundesländer im Jahr 1986 mit einem relativ kurzen Gesetzenwtwurf, der zwei neue Einbürgerungstatbestände erhielt: Erwerb durch Geburt (mindestens ein Elternteil sollte in Deutschland geboren sein) mit Ausschlagungsrecht durch die Eltern im ersten Lebensjahr sowie einen Einbürgerungsanspruch für ausländische Jugendliche, die sich mindestens zwischen dem zehnten und 18. Lebensjahr in Deutschland aufgehalten hatten und ihre bisherige Staatsangehörigkeit aufgeben wollten.
Auch in den beiden zurückliegenden Legislaturperioden kam es trotz entsprechender Ankündigungen und Initiativen (Gesetzentwürfe der Fraktionen von Bündnis 90/Die Grünen sowie der SPD, Ankündigung der Bundesregierung, eine "Kinderstaatszugehörigkeit" schaffen zu wollen) zu keiner grundlegenden Reform des Staatsangehörigkeitsrechts.
Nach der Bundestagswahl 1998 war klar, daß die überfällige Reform nunmehr angegangen werden werde, waren doch in den Wahlprogrammen beider Regierungsparteien entsprechende Ankündigungen enthalten. Die Koalitionsvereinbarung vom 20. Oktober 1998 enthielt die Erklärung: "Wir erkennen an, daß ein unumkehrbarer Zuwanderungsprozeß in der Vergangenheit stattgefunden hat und setzen auf die Integration der auf Dauer bei uns lebenden Zuwanderer, die sich zu unseren Verfassungswerten bekennen." Im Zentrum dieser Integrationspolitik werde die Schaffung eines modernen Staatsangehörigkeitsrechts stehen. Dabei seien insbesondere zwei Erleichterungen umzusetzen: "Kinder ausländischer Eltern erhalten mit Geburt in Deutschland die deutsche Staatsangehörigkeit, wenn ein Elternteil bereits hier geboren wurde oder als Minderjähriger bis zum 14. Lebensjahr nach Deutschland eingereist ist und über eine Aufenthaltserlaubnis verfügt."
Und: "Unter den Voraussetzungen von Unterhaltsfähigkeit und Straflosigkeit erhalten einen Einbürgerungsanspruch Ausländerinnen und Ausländer mit achtjährigem rechtmäßigen Inlandsaufenthalt, minderjährige Ausländerinnen und Ausländer, von denen wenigstens ein Elternteil zumindest über eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis verfügt und die seit fünf Jahren mit diesem Elternteil in familiärer Gemeinschaft in Deutschland leben sowie ausländische Ehegatten Deutscher nach dreijährigem rechtmäßigen Inlandsaufenthalt, wenn die eheliche Lebensgemeinschaft seit mindestens zwei Jahren besteht." In beiden Fällen sollte der Erwerb der deutschen Staatsangehörigkeit nicht von der Aufgabe der bisherigen Staatsangehörigkeit abhängig sein.
Einen ersten Arbeitsentwurf, der die Elemente der Koalitionsvereinbarung im wesentlichen direkt umsetzte, legte Bundesinnenminister Schily am 13. Januar 1999 vor. Geplant war, mit dieser ersten Teilreform (eine umfassende Reform sollte in einer zweiten Stufe folgen) "den Einbürgerungswilligen ein positives Signal" zu geben und Hoffnungen, die der Regierungswechsel geweckt habe, nicht erst nach Jahren zu erfüllen.
Konflikte innerhalb der Koalition entzündeten sich zunächst an den Kriterien "Straflosigkeit" und "Unterhaltsfähigkeit". Während Bündnis 90/Die Grünen davon ausging, hierbei werde an die Bestimmungen des geltenden Rechts angeknüpft, zeigte sich in der folgenden Auseinandersetzung - wohl auch durch entsprechende Initiativen aus SPD-regierten Bundesländern -, daß Ausländer bei Straffälligkeit auf Dauer von einem Einbürgerungsanspruch ausgeschlossen bleiben sollten und die Sozialklausel auch dann Anwendung finden sollte, wenn die fehlende Unterhaltsfähigkeit nicht vom Ausländer selbst zu vertreten war (zum Beispiel Kündigung nach langjähriger Beschäftigung), selbst dann, wenn tatsächlich keine Mittel bezogen würden, sondern lediglich ein Anspruch (etwa auf ergänzende Sozialhilfe) bestand. Eine Reaktion auf Forderungen aus der CSU stellte die Einführung einer Regelanfrage beim Verfassungsschutz für alle Antragsteller dar.
Zwei Tage zuvor hatte eine Spiegel-Umfrage gezeigt, daß 53 gegen und nur 39 Prozent der Wahlberechtigten für die doppelte Staatsbürgerschaft waren. Eine zunächst in ihrer Breitenwirkung von den Regierungsparteien unterschätzte Unterschriftenaktion von CDU und CSU gegen die Pläne zum Staatsangehörigkeitsrecht (vor allem gegen die dort vorgesehene Hinnahme von Mehrstaatigkeit) konnte von ihrem Beginn um die Jahreswende 1998/99 bis zum Abschluß im Mai 1999 ca. 5 Millionen Bürgerinnen und Bürger gegen die Pläne der Bundesregierung mobilisieren.
Der hessische Landtagswahlkampf wurde von der CDU ausdrücklich auch mit dieser bundespolitischen Thematik geführt und der Wahlausgang am 14. Februar zwang die Regierungskoalition zu weiteren Zugeständnissen, da das Gesetzesvorhaben angesichts der geänderten Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat in seiner ursprünglichen Form nicht mehr durchsetzungsfähig gewesen wäre.
Zur Rettung der geplanten Reform mußte sich die Regierung nach einem neuen Bündnispartner umsehen, um dadurch die Bundesratsmehrheit wieder herzustellen. Das SPD/F.D.P.-regierte Rheinland-Pfalz bot sich an, da dieses Bundesland 1997 eine Bundesrats-Initiative zur Reform des Staatsangehörigkeitsrechts unternommen hatte. Deren wesentliches Merkmal war ein "Optionsmodell", das heißt die Vermeidung von Mehrstaatigkeit durch eine Optionspflicht für eine Staatsangehörigkeit bis zum 23. Lebensjahr.
Am 23. Februar vereinbarte die rot/grüne Koalitionsrunde (ohne Beteiligung der jeweiligen Bundestagsfraktionen), daß Bundesinnenminister Schily und Staatssekretär Claus Henning Schapper sowohl mit der rheinland-pfälzischen Regierung als auch mit der F.D.P.-Spitze Verhandlungen aufnehmen sollten, zielte doch der Bundeskanzler in dieser Frage nicht nur eine Bunderatsmehrheit, sondern eine möglichst breite Mehrheit im Bundestag an.
Damit war das Optionsmodell faktisch akzeptiert. Die Zustimmung von Bündnis 90/Die Grünen resultierte daraus, daß in den strittigen Bereichen Straflosigkeit und Unterhaltsfähigkeit grundsätzlich zu den Regeln des bisherigen Rechts zurückgekehrt wurde. Dieses Modell wurde als "Königsweg" gegenüber langwierigeren Bundesrats-Vermittlungsverfahren favorisiert. Auch Vorschläge, nur diejenigen Teile des Entwurfes durchzusetzen, die keiner Zustimmung des Bundesrates bedurften hätten, wurden verworfen. Ziel war es, das Verfahren bestmöglich zu beschleunigen. Das Gesetzesvorhaben wurde nun als Gruppenantrag - getragen von einer Mehrheit aus SPD, Bündnis 90/Die Grünen und F.D.P - weitergeführt. Die Verabschiedung sollte noch vor der Wahl in Bremen und vor der Europawahl zu erreicht werden.
Sollten Kirchen und Nichtregierungsorganisationen ausgebootet werden?
Am 13. April fand im dafür zuständigen Bundestags-Innenausschuß eine öffentliche Anhörung zu dem Gruppengesetzentwurf und den Alternativentwürfen der CDU/CSU-Bundestagsfraktion statt. Schwerpunkt dieser Anhörung war die verfassungsrechtliche Zulässigkeit des geplanten Optionsmodells. Entsprechende Nachbesserungen im Gesetzentwurf wurden anschließend vorgenommen.
Daß es nicht in erster Linie um die integrationspolitische Tragfähigkeit des geplanten Entwurfes ging und gehen sollte, zeigte sich bereits beim Einladungsmodus der Experten: Während bei vergleichbaren Anhörungen üblicherweise Kirchen, Gewerkschaften, Wohlfahrtsverbände, Institutionen der Betroffenen, Menschenrechts- und andere nichtstaatliche Organisationen "vor die Klammer" genommen, d.h. nicht auf den Schlüssel der einzelnen Bundestagsfraktionen angerechnet werden, wurde in diesem Fall auf Antrag der CDU/CSU-Bundestagsfraktion anders verfahren.
Hätte Bündnis 90/DIE GRÜNEN nicht jeweils einen Vertreter des evangelischen und des katholischen Büros in Bonn geladen, wäre keine einzige der o.g. Institutionen vertreten gewesen. Aber es waren doch gerade Kirchen, Wohlfahrtsverbände und Gewerkschaften, die sich seit Jahrzehnten aufgrund ihres konkreten Engagements um eine Verbesserung der Lebenssituation von Migranten immer wieder auch in den politischen Raum hinein zu Wort gemeldet hatten.
Mit der abschließenden Beratung des Gesetzes am 7. Mai 1999 im Deutschen Bundestag (bzw. mit der Bundesrats-Debatte am 21. Mai 1999, die keine Änderungen mehr erbrachte), fand der erste Teil des geplanten Reformwerks seinen Abschluß. Eine breite Mehrheit von 365 Abgeordneten stimmte zu (Fraktionen von SPD, Bündnisgrünen und F.D.P. sowie einige Abgeordnete der PDS), 184 votierten dagegen (die CSU-Landesgruppe lehnte das Gesetz geschlossen ab, sowie die überwiegende Zahl der CDU-Abgeorneten und einige PDS-Abgeordnete) und 39 (darunter 22 CDU-Abgeordnete sowie die meisten PDS-Abgeorneten) enthielten sich der Stimme.
Zu den wichtigsten Eckpunkten des neuen Gesetzes zählt:
daß das Abstammungsprinzip (ius sanguinis) weiterhin gilt, aber um Elemente des Territorialprinzips (ius soli) ergänzt wird: In Deutschland geborene Kinder ausländischer Eltern erwerben mit der Geburt die deutsche Staatsangehörigkeit, sofern ein Elternteil seit mindestens acht Jahren rechtmäßig im Inland seinen gewöhnlichen Aufenthalt hat und mindestens seit drei Jahren eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis besitzt (§ 4 Abs. 3 des in Staatsangehörigkeitsgesetz [StAG] umbenannten Reichs- und Staatsangehörigkeitsgesetzes). Dies stellt eine Verbesserung gegenüber dem Koalitionvertrag dar, da bereits die zweite Generation in den Genuß der Neuregelung kommt.
Ein Einbürgerungsanspruch wird im Rahmen einer Altfallregelung für Kinder im Alter von bis zu zehn Jahren geschaffen, die vor Inkrafttreten des Reformgesetzes geboren wurden und bei denen o.g. Voraussetzungen des ius soli zum Zeitpunkt der Geburt vorgelegen hätten. Diese Regelung ist auf ein Jahr befristet. Auch dies ist eine Erweiterung gegenüber dem Koalitionsvertrag.
Einbürgerungserleichterungen wurden für erwachsene Ausländer durch Verkürzung der erforderlichen rechtmäßigen Aufenthaltszeit von bisher 15 auf künftig acht Jahre geschaffen. Allerdings werden nunmehr ausreichende Kenntnisse der deutschen Sprache sowie ein Bekenntnis zum Grundgesetz vorausgesetzt und die Einbürgerung von extremistischen Ausländern ausgeschlossen, wobei jedoch sogenannte "Jugendsünden" außer Betracht bleiben.
"Maßvolle" Erweiterung und Konkretisierung erfuhren Ausnahmeregelungen in besonderen Härtefällen für die Hinnahme von Mehrstaatigkeit: vor allem für politisch Verfolgte und anerkannte Flüchtlinge, sowie bei erhebliche Nachteilen wirtschaftlicher oder vermögensrechtlicher Art und bei EU-Angehörigen, deren Herkunftsstaaten Mehrstaatigkeit hinnehmen.
Neu ist die Regelung, daß beim Erwerb einer ausländischen Staatsangehörigkeit der Verlust der deutschen nicht nur - wie bisher - bei Wohnsitz im Ausland, sondern nunmehr auch im Inland eintritt. Grund hierfür ist das Ziel der Bundesregierung, die Umgehung des Grundsatzes der Vermeidung von Mehrstaatigkeit einzugrenzen; der Hintergrund dieses Vorhabens ist die Praxis einiger Staaten (u.a. der Türkei), ihren ehemaligen Staatsangehörigen die Staatsangehörigkeit nach erfolgter Einbürgerung in Deutschland wieder "zurückzugeben".
Die Möglichkeiten, den Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit beim Erwerb einer ausländischen Staatsangehörigkeit im Ausland durch eine Beibehaltungsgenehmigung abzuwenden, sofern fortbestehende Bindungen an Deutschland glaubhaft gemacht werden, werden gleichzeitig ausgeweitet.
Eine teilweise irrational geführte Diskussion
Eine Entlastung der Einbürgerungsbehörden wird durch den Verzicht auf die Verfahren zur Einbürgerung statusdeutscher Vertriebener, Aussiedler und Spätaussiedler erzielt, die die deutsche Staatsangehörigkeit künftig kraft Gesetzes erwerben. Der Entlastungseffekt wird - bezogen auf die Zahlen von 1997 - auf 195.749 Verfahren beziffert. Eine weitere Entlastung der Einbürgerungsbehörden resultiert durch Aufhebung der Verpflichtung, vor jeder Einbürgerung die Zustimmung des Bundesinnenministeriums einzuholen. Die Kosten einer Einbürgerung werden von bisher 300 Mark auf ein "kostendeckendes Niveau" von 500 Mark angehoben. Allerdings bleibt die Gebühr für die Einbürgerung Minderjähriger zur Herstellung einer familieneinheitlichen Staatsangehörigkeit bei 100 Mark.
Eine ganze Reihe von Einwänden führen Kritiker dabei gegen das Reformvorhaben an, die sich im einzelnen betrachtet jedoch meist nicht aufrecht erhalten lassen; so etwa die Kritik, Doppelstaater und vermehrte Einbürgerung führen zu massenhaftem Familiennachzug: Wie irrational z.T. die Diskussion um die Hinnahme von Mehrstaatigkeit geführt wurde, zeigte sich beispielsweise bei der Quantifizierung des Nachzugspotentials. Die Zahl von 600.000 zusätzlichen Zuzugsberechtigten aus sog. Drittstaaten stammte von Gerd Landsberg, dem Geschäftsführer des Deutschen Städte- und Gemeindebundes und wurde ungeprüft auch von prominenten Gegnern des Gesetzentwurfes verwendet.
Geht man davon aus, daß schon jetzt der Zuzug von Kindern (bis zum vollendeten 16. Lebensjahr) und Ehegatten zu sich in Deutschland rechtmäßig aufhaltenden Drittstaatsangehörigen (für EU-Bürger, die von ihrem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch gemacht haben, gelten ohnehin weitergehende Regelungen) gestattet ist, bleibt lediglich zu fragen, welche ausländischen Familienangehörigen zu einem "ehemaligen Ausländer" nach dessen Einbürgerung zusätzlich zuziehen dürfen: Es ergibt sich bei den Kindern die Gruppe der 16-18jährigen (bezogen auf die Türken eine Größenordnung von höchstens 5000, aber auch nur dann, wenn wirklich alle auch kämen) und die der Ehegatten, deren hier lebender Partner seinen Unterhalt nicht aus eigener Kraft bestreiten kann.
Da das neue Gesetz hier ohnehin schon Vorsorge getroffen hat, liegt das zusätzliche Potential nur in Konstellationen, in denen der Partner erst nach seiner Einbürgerung sozialhilfebedürftig geworden ist oder die schon vor der Einbürgerung bestehende Bedürftigkeit nicht selbst zu vertreten hatte. Es zeigt sich deutlich: Nie und nimmer können aus einer solchen Konstellation auch nur annähernd die Zahlen entstehen, die von Gegnern der Reform in die Debatte geworfen wurden.
Ein weiterer zentraler Einwand lautet, Doppelstaater hätten in Deutschland doppelte Rechte: Auch Doppelstaater sind an die hiesige Gesetzgebung gebunden, haben jedoch aufgrund der weiteren Staatsangehörigkeit in dem entsprechenden Staat je nach dortiger Rechtsordnung möglicherweise zusätzlich das aktive/passive Wahlrecht.
Doppelstaater dürfen weder abgeschoben noch ans Ausland ausgeliefert werden: Dies ist zutreffend. Kriminelle Doppelstaater müssen nach deutschem Recht abgeurteilt werden und ihre Strafe in Deutschland verbüßen. Straffreiheit und Verfassungstreue wurden deshalb zur Voraussetzung für eine Gewährung der deutschen Staatsangehörigkeit gemacht.
Weiter wird befürchtet, junge Doppelstaater können sich das Land des "bequemsten" Wehrdienstes aussuchen: Doppelstaater müssen den Wehrdienst im Land ihres Hauptwohnsitzes ableisten. Die gegenseitige Anerkennung des Wehrdienstes erfolgt durch ein entsprechendes Europaratsabkommen, durch zwischenstaatliche Vereinbarungen sowie durch nationales Recht (z.B. Türkei), womit für den infrage kommenden Personenkreis die behauptete Konstellation nicht eintritt.
Fördert, wie ebenfalls moniert wird, die Hinnahme von doppelter Staatsangehörigkeit fördert die Etablierung ausländischer Parteien in Deutschland ? Zwar haben Doppelstaater - wie alle Deutschen - das Recht, in Deutschland Parteien zu gründen und zu Wahlen anzutreten. Allerdings müssen diese sich an der verfassungsmäßigen Ordnung der Bundesrepublik Deutschland orientieren und im übrigen erscheint es sehr unwahrscheinlich, daß solche Parteien die erforderliche Mindestzahl von Stimmen erreichen können. Dies belegen auch die Erfahrungen aus den europäischen Nachbarstaaten.
Kann sich der ursprünglich angenommene Effekt der Verfahrensvereinfachung durch Wegfall der entsprechenden Entlassungsverfahren aus der bisherigen Staatsangehörigkeit nun ins Gegenteil verkehren? Kritiker warnen vor einer Reihe noch nicht genügend geklärter Probleme, die durch die Optionsregelung neu hinzukommen. Von seiten der CDU/CSU wird vor allem wegen der Optionsregelung eine Verfassungsklage erwogen.
Ein Blick über die Grenzen zeigt, daß es in europäischen Staaten mit nennenswerten Anteilen ausländischer Bevölkerung (Frankreich, Irland, Italien, Großbritannien, Griechenland, Türkei, Portugal und der Schweiz) inzwischen möglich ist, beim Erwerb der dortigen Staatsangehörigkeit die bisherige zu behalten.
Luxemburg, Österreich, Schweden und Finnland wollen weiterhin möglichst jede Form von Mehrstaatigkeit vermeiden, Spanien macht Ausnahmen bei befreundeten, insbesondere ibero-amerikanischen Staaten und in Dänemark ist die Praxis durch eine Reihe von Ausnahmeregelungen bestimmt.
Günter Renner, Autor einschlägiger Gesetzeskommentare und Mitglied der Migrationskommission der Deutschen Bischofskonferenz, stellte schon vor Jahren fest, daß mittlerweile nur noch in wenigen europäischen Staaten der Grundsatz zur Vermeidung zur Mehrstaatigkeit ebenso konsequent aufrecht erhalten werde wie in Deutschland.
Die Bundesregierung räumt selbst ein, daß mit dem Kompromiß einige Wünsche unerfüllt geblieben sind. Als Beispiel hierfür wird etwa die erste Ausländergeneration genannt, der entgegen den usprünglichen Plänen grundsätzlich keine doppelte Staatsangehörigkeit zugestanden wird. Den Grünen lag vor allem ein großzügiges Angebot für die erste, zum Teil schon seit mehr als 30 Jahren hier lebende Generation der ehemaligen "Gastarbeiter" am Herzen. Wiederholt hatten sie deshalb ein glaubwürdiges Einbürgerungsangebot an die erste Generation gefordert. Genau dieses, nämlich Einbürgerungserleichterungen für Erwachsenengruppen, lehnte die F.D.P. jedoch ab und setzte sich hiermit schließlich auch durch.
Fast zwei Millionen Doppelstaater leben schon in Deutschland
Wenn die Bundesregierung nun eine Kehrtwendung gemacht hat, bleibt doch die Erkenntnis des Innenministers gültig, daß die sich Vermeidung von Mehrstaatigkeit als das bedeutendste Einbürgerungshindernis der Vergangenheit erwiesen hat. Die Kritiker sollten dabei jedoch nicht übersehen, daß gerade in den Zeiten ihrer 16jährigen Regierungsverantwortung die Zahl der Doppelstaater in Deutschland auf mittlerweile wohl zwischen 1,5 und 2 Millionen angewachsen ist (Bundestagsdrucksache 14/509). Niemand weiß genau, wieviele es wirklich sind.
Kaum zu bestreiten ist aber, daß das Land, das als einer der letzten Staaten im vereinigten Europa mit einer namhaften Einwandererpopulation große Anstrengungen unternimmt, Mehrstaatigkeit zu vermeiden, wohl mit die größte Zahl an Doppelstaatern hat, ohne daß dies in der Öffentlichkeit bekannt ist, exakte Zahlen erhoben werden oder diese gar als Problem (auch nicht bei der Bundeswehr und nicht im Auswärtigen Dienst mit traditionell vielen Doppelstaatern) angesehen wird.
Dies liegt wohl daran, daß sich die überwiegende Zahl der Doppelstaater in Deutschland aus den seit Beginn der 80er-Jahre zugewanderten (Spät-)Aussiedlern zusammensetzt, die ihre bisherige Staatsangehörigkeit nicht aufgeben mußten. Der weitaus kleinere Teil sind Kinder aus sog. binationalen Ehen, die bei Geburt automatisch die Staatsangehörigkeiten beider Eltern erhalten.
Möglicherweise werden diejenigen Fachleute wie der Konstanzer Rechtswissenschaftler Kay Hailbronner - ein unter Bundesinnenminister Kanther wie unter Schily geschätzten Gutachter - recht behalten, der in seinen Ausführungen zur Innenausschuß-Anhörung zum Ergebnis kam, das Optionsmodell werde "voraussichtlich zu einer Fülle verwaltungsgerichtlicher Verfahren führen, ohne daß erwartet werden kann, daß die Optionsregelung in nennenswertem Umfang zur Durchsetzung des Grundsatzes der Vermeidung von Mehrstaatigkeit beiträgt".
So wird die Neuregelung vielleicht nur das Durchgangsmodell für eine Reform sein, die in der Mehrstaatigkeit keine Bedrohung mehr sieht, sondern sie gelassen als Teil der Normalität in der heutigen Staatenwelt eines zusammenwachsenden Europas akzeptiert und ihren integrationsfördernden Impetus versteht.
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